Documentos de James Petras
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Los
neoliberales estatólatras
Ajustes estructurales en oferta
por
James Petras y Steve Vieux
Es necesario
aclarar la terminología adoptada por los ideólogos del
capitalismo desregulado, ya que, para nombrar las propuestas neoliberales,
utilizan términos tales como "ajuste estructural" o "reforma
económica". Sin embargo, primero, estas fórmulas no
reflejan la realidad de los procesos emprendidos, y, segundo, han
sido tomadas a corrientes reformistas de izquierda que les daban otro
sentido en los años cincuenta y sesenta: el de redistribuir
el ingreso, las tierras y la propiedad a favor de las capas desfavorecidas
de la sociedad.
Ahora, las expresiones de "ajuste estructural" y "reforma económica"
describen políticas que conducen a una redistribución
de recursos a favor del sector privado, de los exportadores, a una
disminución de los gastos públicos para fines sociales,
etcétera (véase el recuadro "¿Qué es un ajuste
estructural?"). A lo largo de este análisis crítico,
mantenemos en mente que se ha invertido su sentido inicial.
Crisis y transformación del Estado
¿Cómo establecer o prolongar eficazmente un capitalismo desregulado
a escala mundial? Durante los últimos diez años, este
asunto ha pasado a conformar el centro de las preocupaciones de círculos
elitistas y cerrados de gente que toma decisiones, y que incluyen
oficinas de asesores, departamentos de universidades de renombre e
instituciones financieras internacionales como el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM). Esta discusión
tomó vigor durante los últimos años a causa de
la proliferación de programas de ajuste estructural en el tercer
mundo durante los años ochenta. La primera ola de investigaciones
se enfocó a temas económicos tocantes, ante todo, a
las secuencias y los ritmos de las "reformas económicas". Las
medidas —que se catalogan bajo la etiqueta de "consenso de Washington"—
se concentraban en el cambio de la función del Estado en la
Economía y en la ampliación de las relaciones mercantiles.
Implicaban recortar presupuestos estatal, liberalizar mercados financieros,
unificar tipos de cambio a niveles competitivos (mediante fuertes
devaluaciones y supresión de tipos de cambio preferenciales),
reducir aranceles, privatizar industrias estatales, abrir las economías
a las inversiones extranjeras, reducir y reorganizar las reglas de
intervención del estado y garantizar los derechos de propiedad
privada (esto también para los inversionistas extranjeros).
Estos debates se activaron a inicios de los noventa, tras el derrumbe
del bloque soviético, en el marco de una tendencia a liquidar
la supuesta planificación centralizada.
Con el paso de la década, los expertos se dieron cuenta de
que la aplicación de los programas de ajuste estructural dependía
de manera decisiva de la existencia de condiciones políticas
favorables. Así, los debates de orientación se desplazaron
cada vez más hacia temas relativos a la política. Esta
modificación de los términos de la discusión
en gran medida la estimuló la multiplicación de los
movimientos populares de oposición, a veces violentos, contra
los ajustes y los gobiernos que debían garantizar su aplicación.
Éstos mataron a decenas y a veces a centenas de personas en
el tercer mundo durante las protestas espontáneas contra sus
decisiones. Desde entonces, el debate académico y político
ha gravitado alrededor de la temática siguiente: ¿bajo qué
condiciones políticas y mediante qué instituciones se
pueden imponer con más eficacia los programas de ajuste estructural?
¿Cómo se puede reforzar el apoyo político a estos programas,
y de qué formas se puede neutralizar a la oposición?
De esta manera, el debate se ha centrado en los medios y no tanto
en los fines, en las técnicas y la administración, y
no en los fundamentos y la lógica de los programas.
Una de las tendencias más influyentes, respecto a la materialización
de los programas de ajuste, insiste en la función decisiva
del Estado en estos procesos. Llamaremos a esta corriente la del neoliberalismo
estatólatra. Su visión subraya la necesidad de que el
aparato de Estado disponga de capacidad técnica y administrativa
de alto nivel y tome la máxima autonomía posible respecto
de la sociedad en la que echa sus raíces. Afirma que tal autonomía,
respecto de grupos de interés u otras fuerzas sociales, es
esencial. Al respecto, estos neoliberales citan los trabajos de la
corriente de la "Nueva Política Económica" (NPE), cuyos
representantes más conocidos son Mancur Olson y Anne Krueger,
quienes desarrollaron la argumentación: en lugar de meterse
en actividades económicas productivas, los sectores rentistas
buscan trabar alianzas con políticos y burócratas con
miras a obtener ventajas tales como subsidios, medidas proteccionistas
contra ciertas importaciones, créditos intereses bajos, etcétera;
presionan al personal político para que establezca tales acuerdos
a cambio de apoyo electoral y otras formas de sostén político.
Esta interacción entre políticos y sectores rentistas
obstaculiza la procuración de objetivos sociales más
amplios, tales como el crecimiento del producto interior bruto (PIB),
la reducción de la inflación, etcétera, lo cual
aventaja el mejoramiento económico de sectores muy delimitados.
Sin embargo, los partidarios del neoliberalismo estatólatra
rompen con el diagnóstico muy pesimista de la corriente de
la NPE, ya que firman la capacidad del Estado, bajo ciertas condiciones,
para liberarse de la dependencia de fuerzas rentistas y transformar
sustancialmente la sociedad con rumbo a una economía capitalista
más abierta y competitiva. Los análisis de la NPE ya
habían descartado la posibilidad de tal viraje, mientras no
intervinieran catástrofes, guerras o revoluciones, como en
Alemania y Japón. Los neoliberales estatólatras redujeron
a su manera este factor de Olson de la crisis o catástrofe.
Así, afirman que para aplicar una política de ajuste
durable, se requiere de los siguientes elementos. Es menester trastocar
el status quo socioeconómico mediante una crisis económica
lo suficientemente severa, para romper los lazos de dependencia de
los actores económicos que gozan de ingresos de origen estatal
y disfrutan de diversas rentas y protecciones, ya que estos lazos
impiden el desarrollo. La pura perspectiva de un programa de ajuste
estructural es poco eficaz para modificar el status quo social, ya
que las medidas tradicionales de ajuste sólo provocan un número
limitado de perdedores a corto plazo, sin lograr más que prometer
beneficios futuros y difusos a amplios sectores de la sociedad.
En consecuencia, ya desatada una crisis lo bastante amplia para desestabilizar
las inercias sociales, es esencial que un aparato de Estado, con un
grado suficiente de autonomía en relación con las fuerzas
sociales, se afirme y empiece a aplicar el programa de ajuste. El
dispositivo lo completa el apoyo proveniente de fuerzas exteriores
tales como el FMI o el Banco Mundial. Este argumento a favor de la
autonomía del aparato de Estado no se reduce a una simple preferencia
por las dictaduras. Es cierto que la mayoría de las economías
con resultados exitosos en los últimos años están
sometidas a regímenes netamente autoritarios. Sin embargo,
no todos los regímenes autoritarios han estimulado el crecimiento,
y entre las economías con alto nivel de crecimiento, se encuentran
algunas democracias o sistemas políticos en transición
hacia la democracia. El Estado será capaz de actuar con tanta
más eficacia mientras mayores sean su sofisticación
técnica y la competencia de su burocracia, y reforzará
su aislamiento respecto de los grupos de interés y otras presiones
políticas. Donde existen regímenes electorales, a menudo
se garantizará la consolidación política de las
condiciones del ajuste mediante el establecimiento de un sistema político
que incluya dos partidos centristas que dispongan de una base de varias
clases sociales lo suficientemente amplia, y estén establecidos
en circunscripciones electorales grandes y heterogéneas. Esto
permitirá absorber y moderar los antagonismos de clases.
La opción por una pieza: El Estado
La escuela neoliberal estatólatra se alimenta de una segunda
fuente. Se inspira del análisis del crecimiento económico
acelerado en Japón, Corea del Sur, Taiwán y Singapur,
tomado como un proceso articulado por el Estado. Este enfoque "centrado
en el Estado" insiste en la magnitud de la intervención estatal
en el Sudeste Asiático para promover el crecimiento, proteger
las industrias y los mercados interiores, asignar créditos
a tasas de interés bajas y concentrar los subsidios en ciertos
sectores industriales. También pone en relieve la debilidad
o la represión de los grupos de interés, en particular
de los asalariados. Subraya la autonomía de esos Estados respecto
de la sociedad civil, autonomía ligada al apoyo estadunidense
durante los momentos fuertes de la guerra fría. En fin, recalca
el poder extraordinario e independiente de instituciones tales como
el Economic Planing Board (consejo económico de planificación)
de Taiwan o el MITI japonés (Ministerio de Comercio Exterior
y de la Industria) en el establecimiento de la planificación
económica.
Todas esas características del desarrollo económico
en el sureste de Asia, han servido de modelo para elucubrar la función
articuladora que podría desempeñar la autonomía
de los aparatos de Estado, coherentes en la afinación y aplicación
de las "estrategias de desarrollo" de los programas de ajuste estructural.
Los neoliberales estatólatras insisten sistemáticamente
en un elemento: que la estabilización y el ajuste otorgan a
la administración pública de los países sujetos
al ajuste responsabilidades muy grandes. Stephen Haggard y Robert
Kauffman escriben: "A menudo se olvida que numerosas reformas económicas,
incluso las orientadas a incrementar el papel de las fuerzas de mercado,
requieren de capacidades administrativas y técnicas cuya existencia
es limitada en los países en desarrollo: nivel de educación
adecuado entre los funcionarios de las capas medias e inferiores,
capacitación especializada a funcionarios de alto rango, y
equipos técnicos y capacidades para reunir información,
ordenarla y comunicarla."
Problemas de método
Las precondiciones políticas para el ajuste que enuncian los
neoliberales estatólatras son de un carácter casi incestuoso.
Los autores se copian de un libro a otro, de una conferencia a otra.
Las mismas citas y referencias bibliográficas se encuentran
en un artículo y en otro. Muchos autores vienen de un círculo
restringido del medio académico o de fundaciones privadas.
Por lo general han beneficiado de financiamientos del Banco Mundial.
Casi todos son firmes partidarios de la extensión de las relaciones
mercantiles a escala internacional y ello por medio de la aplicación
de programas de ajuste estructural.
La obra de referencia de John Williamson, The Political Economy of
Reform, es un ejemplo elocuente. Este libro contiene trece análisis
de casos acerca de los países que supuestamente han logrado
el éxito por medio de programas de ajuste estructural. La meta
del libro es ofrecer "consejos útiles a los que practican los
ajustes" e inician "reformas económicas radicales". En las
conclusiones, redactadas junto con Haggard, se presentan ocho tesis
para resumir las lecciones de los estudios: 1) una crisis previa al
ajuste es muy útil para romper las prácticas comunes
de los grupos de interés autóctonos y facilita los cambios
profundos de orientación político-económica;
2) un gobierno dedicado a la aplicación del programa de ajuste,
que accede al poder en plena crisis podrá gozar de un periodo
de gracia entre las capas populares, lo que favorece la aplicación
del ajuste; 3) un equipo preparado de economistas competentes y capacitados
para tal efecto facilitará la reorientación político-económica;
4) es útil tener un líder de envergadura nacional, que
presente un proyecto de cambio de conjunto; 5) también se necesita
un número de medidas coherentes que puedan realizarse rápidamente;
6) rara vez es provechoso valerse de una política de encantamiento
(voodoo politics), ya que llevará a los políticos favorables
al ajuste a esconder sus metas y opciones reales; 7) donde existen
instituciones parlamentarias, puede ser de utilidad contar con un
apoyo legislativo, y 8) muy a menudo un apoyo exterior puede contribuir
al proceso de cambio de orientación que representa el ajuste
estructural.
Con base en estos estudios de caso, los autores reunidos por Williamson
rechazan la idea de que dictadores o gobernantes de derecha sean esenciales.
Concluyen también que la utilización de los medios de
comunicación para apoyar sus reorientaciones no necesariamente
es útil. así como no hay que crear una capa muy vistosa
de beneficiarios de las nuevas políticas.
Manifiestamente, estas conclusiones plantean algunos problemas desde
el punto de vista del método: la decisión de los criterios
que sirvieron para seleccionar los casos estudiados sólo podía
conducir a esas conclusiones. Además, los organizadores de
este estudio solicitaron informes sobre los países a los expertos
directamente implicados en la elaboración de los programas.
Por lo que no sorprende que esos mismos expertos concluyan que la
participación de expertos como ellos era crucial para el éxito
del ajuste. Asimismo, no tiene nada de sorprendente que los estudios
insistan en la necesidad de un cambio global y coherente de orientación.
En efecto, los que ordenaron los estudios habían excluido investigaciones
sobre países que habían iniciado reformas paulatinas,
como Malasia o Singapur.
Las mismas consideraciones se aplican a la noción de "apoyo
político". Los estudios sobre los programas de ajuste se concentraron
en los que tenían "un éxito en el plano político",
lo que implicaba un apoyo político, de lo que estos expertos
concluyen que el apoyo político es necesario. Por ende, no
es de sorprender que obtengan resultados tan nítidos.
Otra anomalía en estos estudios es la selección de los
casos, que hace que la investigación se mueva en una ámbito
de aire puro. Se dedican algunas páginas a Venezuela, donde
los esfuerzos del presidente Carlos Andrés Pérez (socialdemócrata,
electo en 1989 y destituido por corrupción en 1993) condujeron
a una serie de revueltas populares masivas, brutalmente reprimidas
y a una intentona militar en 1992. Los autores seleccionaron Perú,
pero a inicios de los años ochenta, en la época de la
presidencia de Fernando Belaunde Terry, entre 1980 y 1985, y no los
años de la presidencia de Alberto Fujimori (electo en 1990)
marcada por la disolución del parlamento y por muy serias violaciones
a los derechos humanos. También se evita con sumo cuidado la
Argentina de Menem, con su corrupción generalizada y su sistema
de gobierno por decretos presidenciales. La ausencia de examen de
tales casos garantiza la ausencia de lo que constituye el contenido
real de la "economía política de la reforma". También
se ignora por completo África subsahariana. Evidentemente,
una discusión profunda de los programas de ajuste estructural
en esta parte del mundo habría suscitado una serie de preguntas
perturbadoras acerca de los procesos de ajuste mismos y de sus consecuencias
para la democracia, la soberanía y el crecimiento.
Esto subraya simplemente los métodos sesgados de obras de referencia
tales como The Political Economy of Reform que construyen la evaluación
positiva de una orientación a partir de resultados cuya función
es autoconfirmarse, producidos por los mismos que diseñaron
los programas de ajuste en cuestión.
Ausencia de funcionario weberiano y ajuste
Pasemos del método al contenido. Para empezar, enfoquémonos
al papel del Estado en el ajuste. Un primer asunto tiene que ver con
la función que esos autores le atribuyen al carácter
central de las competencias y a la coherencia de las burocracias estatales
en la aplicación de los programas de ajuste estructural. Sin
embargo, estos programas se han aplicado común y profundamente
en casi todo el tercer mundo, mientras que la existencia de burocracias
ordenadas, con capacidad administrativa, de innovación e intervención,
como las del supuesto modelo del sureste asiático, es más
bien excepcional.
Esto no tiene nada de asombroso. En efecto, las especificidades históricas
que han permitido la existencia de aparatos estatales con esas características
en el sureste asiático, sólo podían producirse
excepcionalmente en otros lugares del mundo: continuidad de la presencia
colonial en Hong Kong; toma del poder por un partido militarizado,
el Kuomingtang, en Taiwán; ocupación militar americana
y ayuda masiva a Corea del Sur, dado el lugar estratégico de
ese país durante la guerra fría.
Por ello, los análisis neoliberales estatólatras forzosamente
concluyen que las aptitudes burocráticas según ellos
indispensables para la restructuración son poco comunes en
el tercer mundo. Al final de un largo artículo acerca de la
función del Estado en el desarrollo, Peter Evans hace el comentario
siguiente: "La primera y más importante lección que
se debe extraer del estudio de caso es que la burocracia (el cuerpo
de funcionarios de Estado) es insuficiente, y no excesiva. Y ese problema
no se limita a las sociedades postcoloniales de la región subsahariana.
Incluso países como Brasil, que gozan de recursos relativamente
abundantes en términos de personal calificado y poseen una
larga tradición de intervención estatal en la economía,
muestran que les hace falta un cuerpo de funcionarios de Estado fiable
y competente según normas como las de Max Weber."
Sin embargo, aunque ese tipo de burocracia escasee, ¡no sucede lo
mismo con los programas de ajuste estructural! Un examen de estos
programas en Latinoamérica durante los años ochenta,
para ver cuánto se han aplicado, revela la existencia de esfuerzos
sistemáticos por ponerlos en práctica. Williamson muestra
que se aplicaron ajustes vigorosos en siete países del subcontinente
en los años setenta y ochenta: Chile, Costa Rica, Bolivia,
México, Jamaica, Uruguay, y Trinidad y Tobago. En África,
durante la década de los ochenta, se iniciaron 241 programas
de ajuste, y sólo se abandonaron 21. Evaluaciones del FMI y
del Banco Mundial acerca de la extensión de los programas en
África, concluyen que "se aplicó totalmente o en gran
parte 75 por ciento de todas las condiciones dictadas por los programas".
Así, surge una pregunta legítima: dada la infrecuencia
de las capacidades y de la coerción burocráticas en
el tercer mundo, ¿cómo ha sido posible, según los neoliberales
estatólatras, aplicar todos esos programas de ajuste estructural?
Una característica de los ajustes en Sudamérica esclarece
el contenido real de la necesidad supuesta (por los neoliberales en
cuestión) de un aislamiento de las fuerzas gubernamentales
que aplican los programas ante las presiones políticas de la
población. Así, en América del Sur, los decretos
presidenciales constituyen un instrumento de utilización sistemática
de los ajustes. Por ejemplo en Bolivia, el presidente Paz Zamora,
que se hacía llamar socialdemócrata, inició un
ajuste brutal en 1985 por medio de un decreto. En 1991, el presidente
argentino Carlos Menem firmó un megadecreto de lieberalismo,
de 122 artículos, que puso fin a décadas de desregulación,
abolió las instituciones de regulación social y debilitó
al extremo la capacidad negociadora del movimiento sindical. Ni a
Menem ni a Paz Zamora les pareció obligatoria la delegación
de poderes a burócratas aislados. Estaban expuestos directamente
a las presiones políticas, pero su poder ejecutivo extremadamente
fuerte les permitió actuar mediante mecanismos discrecionales.
Estos dos ejemplos también hacen pensar que esos ejecutivos
tenían confianza plena en el apoyo sólido de Estados
Unidos, el FMI, los banqueros y los militares para aplicar su política
de ajuste: no apostaban a la autonomía de su burocracia estatal
o a la ruptura con las redes de clientelismo.
Un empréstito fraudulento
Otra faceta de la visión sesgada de los neoliberales estatólatras,
reside en el intento de deducir la función del Estado en las
"estrategias de desarrollo", a partir de una extrapolación
abstracta de la función del Estado en el Sureste Asiático
durante los cuarenta años posteriores a la Segunda Guerra Mundial.
Las exigencias relacionadas con la aplicación de un programa
de ajuste estructural, son muy diferentes de las que se proponen a
una intervención económica compleja tomada a cargo por
instituciones tales como el MITI de Japón (que interviene mediante
subsidios, autorizaciones de exportación, atribuciones de implantaciones
industriales y que participa en la red de dirigentes de empresas muy
grandes), o el Consejo de Planificación Económica (EPB)
de Corea del Sur.
Los programas de ajuste se realizan mediante la aplicación
del choque y la marginación de los opositores, el establecimiento
de una "credibilidad" de la reforma bajo los efectos del choque. Al
contrario, el MITI y el EPB funcionan trabajando de manera minuciosa
y sistemática con los industriales y las direcciones de grandes
empresas y sus organismos representativos. Lo último que necesitan
Menem o Paz Zamora es un "cuerpo de altos funcionarios de Estado"
impasibles y aptos para negociar.
La proyección técnica de un programa de ajuste estructural
la suelen establecer los equipos del FMI y del Banco Mundial. Un economista
antiguamente asignado a ese tipo de funciones ante el FMI lo constata:
"Así, a pesar de la responsabilidad reivindicada por el gobierno
para definir el programa, los programas del fondo en la práctica
esencialmente los conciben equipos del FMI con una participación
totalmente limitada del gobierno." Por otro lado, los propios neoliberales
estatólatras reconocen esta realidad sin darse cuenta: "Los
estudios de caso, de una manera un tanto sorprendente, han demostrado
que un bajo nivel de competencia técnica no necesariamente
constituye un obstáculo a la adopción inicial de un
conjunto de reformas liberales, y de hecho puede facilitarla. Los
gobiernos de Ghana y Bolivia, por ejemplo, han podido emplear inmigrantes
y apoyarse en los equipos del FMI y del Banco Mundial para concebir
programas y reformas muy amplios." Esto no les impide a los mismos
expertos afirmar teóricamente, y más de una vez, exactamente
lo contrario.
Un rasgo característico del enfoque de los neoliberales estatólatras,
reside en su interés exclusivo por el Estado, en tanto que
instrumento de aplicación de los ajustes estructurales. De
la experiencia del Sureste Asiático, lo único que retoman
es el Estado fuerte y autónomo, no el conjunto de medidas orientadas
a reforzar y proteger la industria exportadora sostenida o incluso
creada por esos mismos Estados. Estas medidas representan un factor
determinante de la historia de su desarrollo, lo que hasta economistas
neoliberales reconocen.
En África y en más de un país de Asia, el Estado
fuerte que opera un ajuste lo hace con la meta contraria: eliminar
las protecciones a los empresarios locales, abriendo completamente
los mercados internos a los recursos, los productos y los inversionistas
extranjeros; eliminan las barreras al libre movimiento de capitales.
En resumen, los neoliberales estatólatras abogan por la aplicación
de los programas de ajuste estructural por todo el tercer mundo, con
el matiz de que quieren que los aplique y los defienda un Estado fuerte,
que disponga de un cuerpo de funcionarios aislados de las presiones
populares. Su visión podría sintetizarse así:
una mezcla de la doctrina de las instituciones de Washington (FMI
y Banco Mundial) y los Estados del Sureste Asiático.
Camuflaje y legitimación tecnocrática
Un segundo problema importante que se encuentra en las obras relativas
a las condiciones políticas de los programas de ajuste estructural,
reside en las razones invocadas a favor de una intervención
amplia del Estado. La burocracia de Estado debe intervenir como salvaguarda
del bienestar económico, en apego a lo que dicen esos expertos.
Y eso porque los programas de ajuste estructural se toparán
con la fuerte oposición de los que sufrirán la experiencia
de las pérdidas súbitas y fuertes y, a la indiferencia
de los otros —cuyos límites son difíciles de imaginar
por adelantado—, quienes podrán en el futuro beneficiarse del
crecimiento del PIB y de la baja de la inflación. Los perdedores
más directamente afectados se verán obligados a reaccionar
rápidamente y con fuerza. Será necesario reducir los
problemas planteados por sus acciones colectivas. Y en la medida en
que no existan fuerzas sociales significativas dispuestas a apoyar
los programas de ajuste, el Estado actuará como una especie
de sustituto capaz de presionar a su favor.
Este análisis tiene que ver con una confusión. Esconde
los verdaderos desastres provocados por los ajustes estructurales
en el grueso de la población. Hace caso omiso de las ganancias
masivos que les asegura a las clases más acomodadas de un país
y a sus aliados internacionales. Además guarda silencio acerca
del apoyo fundamental que le atribuyen las clases acomodadas a la
política de ajuste, dada su certidumbre de que su aplicación
rápido les dejarán ventajas sustanciales.
El ajuste estructural contribuye a cambiar la correlación de
fuerzas a favor de las clases dominantes indígenas y en contra
de las capas populares. Se concreta —en la fase de estabilización,
y luego en la de ajuste— en reducir los salarios reales y aumentar
los precios por efecto de las devaluaciones (carestía de productos
importados), reducir drásticamente los gastos sociales, suprimir
los subsidios a los bienes de consumo básicos, liquidar el
control de precios de los bienes de consumo o los servicios públicos
(transportes), despedir funcionarios gubernamentales que a menudo
distribuyen su salario en una red familiar muy amplia, etcétera.
Muchos estudios comprueban la rápida depauperación generada
por los programas de ajuste estructural. Además, como la demanda
interna se reduce con el fin de mejorar la balanza de pagos (se importa
menos dado que los ingresos disminuyen y los precios de los productos
importados crecen) y el desempleo y el subempleo se incrementan junto
con la explosión del llamado sector informal. La reducción
drástica de los ingresos populares y el aumento del desempleo
constituyen hechos de orden económico y político. En
efecto, al intensificar la ansiedad de cada quien por sobrevivir y
agudizar la competencia entre trabajadores, esas medidas desorganizan
a las masas urbanas y debilitan sus medios y organizaciones de resistencia.
A este deterioro de las condiciones de vida de las capas populares,
los programas de ajuste estructural la mayoría de las veces
agregan una transferencia importante de riquezas, e incluso subsidios,
a la clase dominante. Incluyen además una socialización
de las deudas privadas: instituciones estatales asumen responsabilidad
por las deudas de las empresas con bancos extranjeros, lo que constituye
una garantía para éstos (el Estado garantiza el servicio
de la deuda, y en última instancia la población la paga).
Así, en América del Sur, la proporción de deudas
exteriores con garantía pública pasó de 53.7
por ciento en 1982 a 79.5 por ciento en 1986.
Las privatizaciones también crean la posibilidad de ganancias
importantes y rápidas para la clase dominante y los inversionistas
extranjeros (que compran partes de deuda a precios rebajados con los
bancos prestatarios y las utilizan para obtener minas, industrias
o servicios a precios menores en los países endeudados). El
gobierno de Menem vendió las líneas aéreas argentinas
a un precio irrisorio. La ola de privatizaciones se volvió
a acelerar durante los años noventa con enormes redistribuciones
de riqueza hacia un polo de la sociedad (Argentina, Chile, México…
.). A la hora de sacar los balances de las pérdidas y ganancias
de un ajuste, los teóricos del neoliberalismo estatólatra
suelen olvidar los recursos de esa índole asignados a las clases
dominantes.
Es particularmente falso suponer que las clases dominantes, en especial
en América Latina, no veían con claridad el contenido
y sentido de clase de los ajustes estructurales y que sólo
se esperaban ganancias vagas y lejanas en el tiempo. El Banco Mundial,
en un inicio, aclamó las políticas aplicadas por las
dictaduras del cono sur como ejemplares. No hay que olvidarlo. El
informe anual del Banco Mundial en 1980 era explícito en ese
sentido. Los ajustes estructurales en el cono sur permitieron debilitar
y desarmar a las clases populares y simultáneamente extender
las prerrogativas de los poseedores de capitales que podían
"operar sufriendo interferencias mínimas".
E insistimos, en lo esencial de las obras mencionadas, se subraya
claramente que perjuicios inmediatos de los programas de ajuste estructural
se concentran en un sector social limitado. Sin embargo, y es bastante
extraño, un número importante de obras aceptan implícitamente
que las masas urbanas —¡que no son ninguna minoría!— constituirán
el centro de gravedad de la oposición al ajuste. Cuando esos
teóricos hablan de excluir a alguna oposición, se refieren
a los asalariados y a las masas urbanas depauperadas: "Donde la oposición
sindical se combina con protestas más amplias, por lo general
provenientes de sectores de masas urbanas y populares —aunque a veces
también de sectores económicos—, se debieron modificar
mucho los programas de ajuste o incluso hubo que abandonarlos." Entre
las recomendaciones de los teóricos del ajuste, a menudo figura
la hipótesis de una protesta de las masas urbanas y de los
trabajadores a los programas de ajuste. En efecto, esos teóricos
ponen énfasis en que los regímenes políticos
que conduzcan la restructuración podrán actuar mejor
si logran apoyarse en dos partidos centristas capaces de atraer de
todo. La hipótesis de trabajo reposa en la idea de que disponer
de una base social heterogénea provista por tales partidos
permitirá amortiguar las movilizaciones y protestas populares.
Un sistema tal de partidos "podrá ofrecer una cierto lugar
a las fuerzas de izquierda y sindicales, pero como aliados secundarios
(junior partners), de los partidos centristas dominados por las elites
y que procuren captar en sus redes a sectores sociales de orígenes
diversos".
El acento puesto en la función decisiva de la burocracia estatal
como sustituto del apoyo social supuestamente necesario para una política
de ajuste desempeña un papel ideológico de primer orden.
Este enfoque otorga una protección de legitimidad tecnocrática
orientada a camuflar el sentido y el efecto del ajuste estructural.
Por ello se presenta como resultado de un proceso impersonal, de deliberaciones
de expertos impermeables a todo, apoyo interesado de parte de alguna
fuerza social. Esta presentación suprime todo esclarecimiento
de la importante redistribución del poder y de los privilegios
de clase que todo ajuste estructural implica. En resumen, el análisis
centrado en el Estado enmascara los intereses sociales en juego en
los enfrentamientos existentes durante un ajuste y, a la vez, reduce
al mínimo su magnitud y naturaleza.
Explicar el ajuste global
Para una corriente de pensamiento decidida a explorar las condiciones
políticas de una reforma, es impresionante que sus promotores
no intenten explicar el motivo de la densidad de ajustes estructurales
a escala mundial desde inicios de los años ochenta. No basta
con aludir al "segundo choque petrolero" (a la deuda y la segunda
recesión de los países desarrollados) o "al deterioro
de los términos del intercambio" (disminución de precios
de las materias primas exportadas en relación con los productos
manufactureros importados).
Las necesidades dictadas por los ajustes y la capacidad de operarlos
son dos cosas distintas. Además, no basta con un análisis
de cada país. Un proceso de conjunto requiere de una explicación
al mismo nivel. ¿Entonces cuáles han sido las condiciones políticas
que han permitido aplicar los programas de ajuste estructural? ¿Por
qué de súbito fueron posibles los ajustes si en el pasado
se logró derrotar reformas análogas, como la devaluación
hindú de mediados de los años sesenta, detenida por
la oposición nacionalista y la izquierda?
La explicación de las condiciones de aplicación de los
programas de ajuste estructural debe buscarse en las derrotas políticas
acumuladas por la izquierda y los movimientos populares. Aunque se
sufrieron profundas derrotas durante los años sesenta —en particular
el aplastamiento del movimiento popular y la liquidación del
partido comunista en Indonesia en 1965, así como la derrota
de varias guerrillas a finales de la misma década en América
Latina—, las que se produjeron en África y en América
Latina posteriormente fueron de otra magnitud. Un cuadro de los retrocesos
y las derrotas de los movimientos populares en Latinoamérica,
Asia, —junto con la implosión del llamado bloque soviético
a finales de los ochenta— permite entender cómo se crearon
las condiciones políticas que facilitaron la aplicación
generalizada de los programas de ajuste estructural. Discutir del
"desarme de las oposiciones en cada país, caso por caso, en
el momento de los ajustes en un país específico, ahorrándose
el examen de la trayectoria histórica de conjunto de los movimientos
populares de resistencia", es tan mal fundamentada como discutir de
la crisis de las balanzas de pagos caso por caso, sin tener en cuenta
las tendencias generales, como el segundo choque petrolero (que endeudó
a países importadores de petróleo del tercer mundo)
o la política de préstamo a muchísimos países
"en vías de desarrollo" amenazada por las bancas privadas durante
el periodo 1974-1982.
Democracia y ajuste
Los analistas de la economía política de las reformas
no se interesaron en el tema de la democracia por sus valores intrínsecos.
Se imaginan demasiados tropiezos en la introducción del ajuste,
desde el punto de vista de un conjunto de instituciones que podrían
obstaculizarla. ¿Cómo pueden las instituciones democráticas
frenar el avance o la consolidación de los ajustes estructurales?
¿Qué régimen y cuál sistema de partidos políticos
puede ofrecer mayor resistencia a un ajuste? Esas interrogantes dominan
la agenda de investigaciones de los expertos del ajuste.
En gran medida se deja de lado el impacto del ajuste sobre la magnitud
y calidad de la participación democrática, y sobre la
obligación de las instituciones públicas de rendir cuentas
a las mayorías. Excepcionalmente, cuando mecanismos democráticos
afectan la concretación de un programa de ajuste estructural,
retienen su atención. No se examinan en detalle los rasgos
autoritarios de los llamados "nuevos regímenes electorales"
de países en los que se está aplicando el ajuste. En
efecto, en la mayoría de esas naciones, se ha presenciado una
hipertrofia de los órganos ejecutivos, un mayor ejercicio del
poder por decretos y una marginación de los parlamentos. Además,
el desarrollo de los programas de ajuste estructural ha acelerado
mucho esas tendencias. La reorientación de los presupuestos
de los Estados y el desplazamiento de sus intervenciones han debilitado
los lazos entre los individuos electos a puestos y sus bases. De esa
manera, se ha debilitado la legitimidad de los parlamentos junto con
la capacidad de los individuos electos para responder a una parte
de las reivindicaciones de su electorado. El atrofiamiento de la democracia
y el reforzamiento del autoritarismo en el seno mismo de los sistemas
electorales no es un tema de preocupación prioritaria para
los ideólogos del ajuste.
De hecho, los neoliberales estatólatras ven en la democracia
un peligro. Las masas son poco susceptibles de comprender y apoyar
las reformas. Se necesita por lo tanto una crisis para quitarles sus
ilusiones. Se requiere de una elite de expertos calificados para elaborar
políticas que estimulen el crecimiento y la prosperidad. Debe
idearse un sistema de instituciones políticas, incluyendo partidos,
para impedir que las masas excitadas corrompan las reformas pensadas
por las elites. El cuerpo de funcionarios estatales debe aislarse
en su interior, alejado de las influencias políticas y de los
resentimientos de amplias capas de la población.
Llenas de estas preocupaciones, todas esas obras están marcadas
de un desprecio por el ciudadano ordinario. Es menester manipular
a tales personas para que apoyen las orientaciones correctas, porque
ignoran el consenso técnico que existe entre los expertos de
Washington. Así, John Waterbury canta loas a la ()duperie-
necedad: "Las pérdidas y las ganancias a favor de los diferentes
sectores deben mantenerse veladas; a mayor precio político
y económico potencial del ajuste, mayor deberá ser la
confusión deseada." Haggard y Kauffman recomiendan un programa
mixto de manipulación y efecto de choque para las masas urbanas,
sin dejar de remarcar que "el compromiso es más importante
cuando se trata de negociar con los privilegiados". John Williamson,
del Instituto de Economía Internacional, se plantea la pregunta
de saber si es preferible "optar por una crisis provocada deliberadamente"
para facilitar la aceptación de un ajuste o concebir una "pseudocrisis
que pueda tener la misma función concreta".
Es poco probable que Fujimori o Menem necesiten de ese tipo de lecciones
de engaño político. Pero, por otro lado, una decisión
brutal de aumentar el precio del pan o del transporte dificulta el
uso de ese tipo de triquiñuelas, aún para el mentiroso
más experimentado. Quizás el cinismo extendido en esas
obras sirva simplemente para señalar la adhesión total
de sus autores a las metas de los que sujetan los hilos de la bolsa
y su asignación de becas de investigación desde las
oficinas del FMI y del Banco Mundial.
¿Qué es un programa de ajuste estructural?
El Fondo Monetario Internacional ha presionado a los países
endeudados, en el Sur, en el Este, y en ocasiones en el Norte, para
que reorienten sus políticas macroeconómicas a favor
de los prestatarios internacionales (bancos y otros). Un programa
de ajuste estructural se divide en dos grandes fases:
La inicial, llamada de estabilización, comprende, primero,
una devaluación, cuya función oficial es estimular las
exportaciones, ya que su precio relativo baja (una dificultad si todos
los países exportan materias primas devaluando su moneda, ya
que se anulan las ventajas de la devaluación, y la sobreproducción
de productos agrícolas o materias primas reduce aún
más los precios y los ingresos por concepto de exportación).
Una devaluación implica asimismo un aumento de los precios
de los productos importados, lo que debe mejorar la balanza comercial
(relación exportaciones e importaciones), ya que habrá
menos importaciones. Segundo, una austeridad fiscal para afectar los
gastos sociales y las inversiones públicas. Tercero, liberalización
de los precios, o en otras palabras, supresión de los subsidios
a los bienes de consumo, mientras que los productos importados (pesticidas
y abonos) aumentan. De esto resulta un aumento de los precios de consumo
elementales. Cuarto, incremento de las tarifas por los servicios públicos
para limitar el déficit. Quinto, hacer independientes los salarios
de la inflación, lo que acentúa la disminución
del poder de compra. Una de las metas de estas medidas es garantizar
que un país endeudado pueda hacer frente al servicio de su
deuda (transferencia de sus riquezas hacia los bancos y las instituciones
financieras internacionales).
La posterior, en la fase llamada estructural, se incluye, primero,
eliminar las barreras arancelarias que protegen el mercado interior.
Segundo, privatizar al sector bancario y liberalizar las tasas de
interés. Tercero, privatizar las empresas estatales o paraestatales.
Cuarto, modificar el sistema fiscal, incrementando el peso de los
impuestos indirectos. Quinto, detener las reformas agrarias, y reprivatizar
las tierras. Sexto, aplicar una política de "adelgazamiento",
que consiste en una afinación de las estructuras gubernamentales
más presentables, combinadas con una reglamentación
coercitiva de las actividades del movimiento sindical, campesino y
asociativo. Desde los años noventa, se aplican técnicas
de "descentralización", que implican el desentendimiento del
Estado central y la administración con base en recursos propios
(se conciben las comunidades como "centros de ganancias" que deben
equilibrar sus recursos).
