Gustavo Calleja
ENFOQUES ALTERNATIVOS 

Existe una situación internacional crítica cuyo breve análisis no puede ser soslayado. Las inconclusas guerras del Asia Central y del Golfo Pérsico son dos conflictos energéticos, mejor dicho hidrocarburíferos, de resultado incierto y derivaciones cuanto menos preocupantes para el resto de las naciones, pues estamos asistiendo a conflictos cuyo objetivo es la apropiación por parte de los países más poderosos, de las mayores reservas de hidrocarburos del planeta. Cabe tener presente que, sin contar a China, los países desarrollados, con un 25 % de la población, consumen el 75 % de la energía producida en el mundo.

Para peor, existen otras circunstancias agravantes. No es descabellado pensar que las reservas de hidrocarburos existentes pueden ser consideradas 'las restantes', y que irán en camino de agotarse en, aproximadamente, los próximos cuarenta ò cincuenta años. Jeremy Rifkin en su obra 'La Economía del Hidrógeno' trata detalladamente el problema; fundamentando sus opiniones en geólogos independientes de primer nivel, llega a la conclusión que la era de los hidrocarburos se acerca a un punto crítico -sería el final de la Sociedad del Hidrocarburo, término utilizado por Daniel Yergin en su excelente libro 'La Historia del Petróleo', donde la analiza íntegra y detenidamente- en el cual la producción global tocaría el techo productivo en los próximos diez años. Esta declinación ya se ha iniciado en los países que no integran la OPEP, circunstancia que conduce a observar que los reservorios restantes están mayoritariamente situados en países del Medio Oriente, políticamente inestables y musulmanes. Por consiguiente, la situación actual donde desde la OPEP sale el 37 % de la oferta y existe el 79% de las reservas, seguirá agudizándose a favor de los países que la integran.

Contemplando el contexto señalado en el párrafo anterior, se comprende mejor, tanto el ataque prácticamente individual de Estados Unidos a Irak, donde ya estaban actuando a través de sus empresas petroleras, Francia, China y Rusia, como también la reciente reunión de 'reparto de reservas' del G7 más Rusia (y sin China) y, por supuesto, sin consultar a los propietarios de las mismas.

El neoliberalismo energético de Kirchner

La situación internacional descripta no existe para nuestro actual gobierno. Siguen en aplicación las afirmaciones reiteradas de los ex presidentes Menem y De la Rúa, referidas a que el petróleo bajo tierra no tiene valor y que hay que sacarlo explotándolo en forma intensiva y, dado el supuesto de que se agoten nuestras reservas, recurriríamos a las importaciones pues nos hallamos insertos en la economía petrolera internacional donde la única restricción que podría surgir sólo sería ocasionada por no pagar el precio internacional vigente. Imbuida en el neoliberalismo energético, la administración Kirchner permite a las petroleras la aplicación en el mercado interno del precio internacional (volvió a dolarizar e indexar el precio del gas en boca de pozo que había sido pesificado por la Ley de Emergencia Pública de enero del 2002 Nº 25.561), carece de una empresa petrolera de capitales estatales o privados nacionales que actúe en consonancia con los intereses estratégicos nacionales. El último es el caso de la española Repsol y la francesa Total y no parece que ENARSA persiga solucionar tal carencia y, además, parece no importarle ignorar cuáles son las reales reservas de hidrocarburos nacionales. En síntesis, el presidente Kirchner considera a los hidrocarburos dentro de la categoría de commodities: no son para él bienes estratégicos.

De allí la vigencia de contratos de concesión sui generis de la Ley de Hidrocarburos Nº 17.319, donde los concesionarios no poseen el dominio del subsuelo pero si disponen a su antojo del mismo; es decir, son los verdaderos dueños del mismo por más que Constitución Nacional y las Leyes de Federalización del Subsuelo Nº 24.451 y de Hidrocarburos digan otra cosa. Yergin, en la obra citada, ubica la desaparición de este tipo de contratos a mediados de la década de los 70, cuando los concesionarios con derecho de propiedad sobre los yacimientos pasaron a ser contratistas de los estados nacionales o de sus empresas públicas, que recuperaron el dominio de su subsuelo. Esta es otra muestra más del atraso energético de nuestra Argentina.

Las reservas

La cuantificación de reservas es una técnica que recibe afluentes de variadas especialidades, que van desde la mera cuantificación física, pasan por las posibilidades de extraerlas desde los aspectos operativos y también de los puramente económicos, e incorporan consideraciones vinculadas a la seguridad de los Estados. De esta forma se explican las distintas y numerosas calificaciones que muestran los estudios sobre las mismas.

En Argentina, hasta julio de 1989, los hidrocarburos eran considerados bienes estratégicos y se estimaba a esos niveles de reservas como escasos; de allí, el Plan Comodoro Rivadavia-Houston. Regía una política centralizada, planificada y dirigida por la Secretaría de Energía (SE) y ejecutada por sus grandes empresas estatales. Por consiguiente el dato de las reservas tenía un componente político, que se traducía en la decisión sobre las cifras a públicas, que estaba en la órbita del Poder Ejecutivo (PE) a través de la SE, sin desconocer que YPF constituía un Estado dentro del Estado y que en oportunidades -para bien o para mal, pero generalmente para bien- no entregaba al poder político todos los datos disponibles. Con esta forma de proceder; no se diferenciaba de las restantes petroleras, a las que Rifkin en el libro citado, considera mentirosas. Ratifica esta afirmación, el reciente escándalo internacional de la Shell, provocado por haber sobreestimado significativamente sus reservas, con la finalidad de 'inflar' sus ganancias.

Dentro de esa política y condiciones, la SE revisaba los datos aportados por YPF; contaba con el apoyo de Gas del Estado (GdE), interesada en el gas pero como el petróleo es un producto asociado, su estudio no podía soslayarlo. Una vez en posesión de los datos de YPF y GdE, la SE a través de sus propios técnicos, auditaba las cifras y determinaba con acuerdo presidencial las que se darían a publicidad oficialmente. Tenemos que tener en claro que la información sustantiva y detallada la poseía YPF; hoy todavía la sigue conservando en su poder, según lo establecido en el Decreto Nº 1.108/93, pergeñado por el Ministro Cavallo. Resulta no entendible que pasando a ser YPF SE una sociedad anónima de capital mayoritariamente privado se optara por esa solución, cuando por el valor técnico-económico o histórico de la misma debió ser destinada a la SE y si correspondía, a causa del tiempo transcurrido, al Archivo General de la Nación.

Desde los inicios de la etapa desregulatoria y privatizadora en 1989, áreas que explotaba la petrolera estatal comenzaron a entregarse a empresas privadas, generalmente bajo la forma de contratos de concesión. La reservas comenzaron a ser manipuladas de acuerdo a los deseos del PE; por ejemplo, a fines de 1989 y con el fin de bajar los precios de venta de las áreas llamadas secundarias, se contrató a una auditora internacional (Gaffney & Cline) cuyo dictamen -conocido de antemano en el ámbito energético- disminuyó en aproximadamente un 30 % las reservas existentes; muchos de los compradores o beneficiarios de esas áreas, eran los 'amigos del poder'.

Los nuevos concesionarios tienen la obligación legal de informar permanentemente a la SE sobre todos las operaciones que concreten en el área, estando dentro de estas informaciones la referida a las reservas. La SE, que basaba muchos de sus controles en los técnicos que le facilitaban las empresas del estado que actuaban en su órbita, fue desmantelada, ya sea por la privatización de tales sociedades como por una premeditada decisión política, especialmente bajo la gestión menemista del ministro Cavallo. A tales efectos, la SE resolvió que las empresas presentaran bianualmente, con el carácter de declaración jurada, la información sobre las reservas de gas y de petróleo; para ello, abrió un Registro de Empresas Auditoras, cuyo dictamen debe obligatoriamente acompañar las DDJJ de las concesionarias de producción y permisionarias de exploración. La elección de los auditores la hacen directamente las empresas, sin ninguna intervención de la SE.

Hasta la fecha, la SE no rechazó ni auditó ninguna presentación de las petroleras; solamente se dedica a sumarlas.

Sin necesidad de profundizar el análisis, existen, por ejemplo, visibles contradicciones entre los datos aportados por YPF SA y las proyecciones que la misma empresa realiza sobre sus negocios futuros, especialmente los vinculados a las exportaciones de gas natural; con esos datos declarados tampoco se entiende el interés demostrado para la obtención de la ilegal prórroga de diez años de la concesión de Loma de La Lata, lograda bajo la administración De la Rúa, con diecisiete años de anticipación al vencimiento de la misma, cuando el requisito para otorgarla es el buen comportamiento durante el plazo de la concesión que es de veinticinco años; cabe preguntarse quien ha dictaminado el buen comportamiento futuro, en un área donde la contaminación ambiental es el rasgo distintivo, pública e internacionalmente conocida. En el sector energético, 'la pregunta del millón', es saber cuanto gas existe en Sierra Barrosa, que es la continuación de Loma de La Lata donde se habría localizado un nuevo y gigantesco yacimiento.

En los inicios de la gestión Kirchner, el Movimiento para la Recuperación de la Energía Nacional Orientadora (MORENO), solicitó a las autoridades del sector la realización de una auditoría integral de reservas por parte de técnicos argentinos independientes, es decir, no vinculados a las compañías privadas actuantes, sin que nada se haya realizado al respecto. Se ha mencionado que será una de las funciones de ENARSA

Suponiendo que la producción se mantenga constante, a fines del 2003 las reservas 'sumadas' de petróleo alcanzaban a 9 años, y las de gas a 13 años; a fines de la etapa estatal o regulada alcanzaban a 23 y 36 años, respectivamente; además, sólo se exportaban pequeñas cantidades de excedentes -especialmente fuel oil- y petróleo crudo destinado al pago del Neuba II. Los actuales, son datos que no merecen fe, por lo tanto cualquier decisión técnica, económica o política que se adopte en base a los mismos no es creíble pues tiene grandes posibilidades de estar equivocada. Ante los constantes requerimientos de desgravaciones impositivas para los gastos exploratorios, son muchos los técnicos independientes que piensan en una estimación hacia debajo de las reservas de petróleo; también existen presunciones sobre una sobreestimación de las gasíferas, originada en la necesidad de conseguir autorizaciones de exportación, que se ha convertido en la parte más rentable del negocio del gas natural. Existen autorizaciones de vender al exterior otorgadas por la gestión Kirchner, la que por otra parte, en la reciente crisis, ha cortado el gas a las usinas y a las pymes que se negaron a abonar precios más altos, pero no lo ha hecho con las refinerías, a pesar de que tienen 'al lado' y a muy bajo precio, el combustible sustituto (que comercializan interna o externamente a precio internacional) y, a pesar del escándalo, tampoco con Chile, que ha recibido mayores volúmenes que en el 2003.

Siendo el conocimiento de las reservas un dato insoslayable en la fijación de la política energética, y considerando la actitud seguida por el PE hasta hoy, la conclusión que puede sacarse es que su política es, justamente, que no haya política; en otras palabras, que la sigan fijando las empresas concesionarias de acuerdo a sus intereses.

El caso ENARSA

Como producto de la anticipación veraniega de una crisis energética esperada para los meses fríos, ante falencias esotéricamente explicables del modelo energético neoliberal y la comprensión popular del perjudicial significado de la venta de las grandes empresas estatales, especialmente YPF, el PE ha adoptado la política de mantener en la práctica el sistema de mercado, al mismo tiempo que acrecienta sus declaraciones críticas al mismo. El ejemplo más evidente lo constituyen las declaraciones presidenciales formuladas en EEUU denunciando las maniobras de 'ocultamiento' del gas, cuando al mismo tiempo, a través de los Decretos Nº 180 y 181 del 2.002, se redolarizaba el precio del gas en boca de pozo, se autorizaba un incremento en su precio del 275 % y se reeditaban cláusulas indexatorias, transgresoras de las Leyes de Convertibilidad y de Emergencia Pública vigentes.

La creación de ENARSA constituye una decisión destinada a mostrar que el gobierno ha decidido terminar con la situación existente, cuando en realidad no la modifica en absoluto. Sólo se le entregan en concesión las áreas marinas situadas después de las doce millas donde, con suerte, dentro de cinco o seis años, a través de planes de los llamados de participación o de riesgo con posterior asociación, como el Plan Houston o alguno de los modelos utilizados recientemente por Cuba y Venezuela.

El objetivo social es amplísimo y ello es correcto, pero las críticas se han centralizado en los siguientes aspectos:

a.- Tipo Societario: Se ha creado una sociedad anónima especial -de allí la necesidad de una ley- donde el capital privado podría actuar como inversionista poseyendo acciones de preferencia, es decir, de renta pero sin voto. Como el proyecto en trámite determina que el Estado responde sólo por el capital aportado, y éste, según declaraciones ministeriales no sería muy significativo; por consiguiente, es dudoso que alguna petrolera importante las suscriba y, en el caso de hacerlo otros inversionistas, cabe preguntarse cual debería ser el rendimiento de estas acciones.

Este comentario debe relacionarse con la exigencia de que uno de los directores debe ser un especialista en mercado de capitales. El director bursátil pre-elegido, actual presidente de la Caja de Valores, ha señalado que su designación busca otorgar transparencia a ENARSA a través de la oferta pública, que la decisión del gobierno no es una vuelta al pasado y que la crisis energética se debió a la falta de control de los entes; también agregó que la SE era una especie de corset burocrático. Son opiniones coincidentes con las emanadas de FIEL, de las privatizadas y de muchos consultores no independientes.

Ante las críticas de quienes reclamamos que la forma jurídica sea la de sociedad del estado -que impide la participación privada- han respondido que las sociedades anónimas son más eficientes, en lo operativo y en lo referente a la eficiencia del control. Salvo que se piense en una pyme familiar, donde la centralización en una persona es lo habitual, la administración centralizada del Estado y de las grandes empresas privadas o públicas se basa en la vigencia de principios y normas; por ejemplo en la administración central se aplica la contabilidad pública, existe un reglamento de contrataciones, rige la ley de procedimientos administrativos, se aplican leyes y normas sobre el personal, etc., mientras que en las sociedades, existen los planes de cuentas, los manuales de costos, las normas de compras o contrataciones, las normas técnicas y de personal, etc... Es decir, no se concibe una organización sin normas que regulen íntegramente su funcionamiento. Pensar que empresa como Ford, Exxon, Petrobrás, el ENI, etc. funcionen 'a la que te criaste' es un dislate. Los principios derivados del control interno, tiene su origen en el Siglo XIII, desde que el Fraile Luca Paccioli inventó la partida doble, revolucionando la contabilidad y los controles.

Existen en la Ley de Sociedades distintos tipos jurídicos para encuadrar una sociedad: SA, sociedad anónima con participación estatal mayoritaria (con pérdida de la mayoría estatal por ley o por asamblea societaria), sociedad del estado y sociedad anónima mixta, donde el Estado, aunque minoritario en capital, mantiene el poder de veto en todas las decisiones empresarias. YPF SA es una SA especial, al igual que ENARSA. La elección depende de los objetivos que se tengan. El PE eligió el que mejor se adapta a dejar el mercado tal como está. Desde nuestro punto de vista, el peor y, por supuesto, no fue una decisión ideológica neutra.

b.- Eximición de Controles: En cuanto al control, todo depende la decisión de las máximas autoridades y de la capacidad técnica de los profesionales a cargo. Por ejemplo, siendo la SIGEN la auditoría interna del estado, que depende directamente del Presidente de la Nación, distinto va a ser su comportamiento si el Presidente es Arturo Illia o Carlos Menem o, en el caso de la Auditoría General de la Nación, la diferencia estará si, por ejemplo, la preside William L. Chapman -uno de los peritos del juicio de la deuda externa- o Rodolfo Barra. Ejemplos de malos controles obran en los ámbitos privado y público: el caso Enron y el endeudamiento de YPF durante el proceso ante la pasividad de la SIGEP son claros al respecto.

Consecuentemente no es claro el objetivo que justifica lo dispuesto en el artículo 6, que la somete a los controles interno y externo de de Sociedad Anónima, pero la exime de 'cualquier otro', aunque el gobierno enviaría al Congreso una modificación para permitir el control de la Sigen. Vale señalar que el control externo posterior de toda la actividad estatal está constitucionalmente en manos de la AGN.

Además, es válido preguntarse qué pasará con los controles que debe ejercer la SE, de acuerdo a las amplísimas facultades que le otorga le Ley de Hidrocarburos, como también qué pasa con la AFIP (DGI y Aduana) y la ANSeS, la Secretaría de Medio Ambiente, etc…

c.- Campo de actuación: Como señalamos solamente se le entregan áreas marinas de alto riesgo. Esta situación implica un avance en la teoría impuesta por la Ley de Privatización de YPF y Federalización del Subsuelo y plasmada en la modificación constitucional de 1994. De acuerdo a la misma, el dominio originario del subsuelo pertenece a las provincias o a la Nación, de acuerdo al lugar donde se encuentren los bienes. Es justamente la posición impuesta por el presidente Avellaneda a través del muy liberal Código de Minería, cambiando las posiciones de los primeros gobiernos patrios, donde el subsuelo que pertenecía al Rey había pasado a ser propiedad de la Nación. Obviamente, esa posición falsamente federalista, es contraria a la sostenida por Hipólito Yrigoyen, Alvear, Justo, Perón, Arturo Frondizi, Illia, que lo consideraban de propiedad nacional, reconociendo una justa participación a las provincias. El Art. 40 de la Constitución Nacional de 1949 es la síntesis de esa posición.

En el ámbito del derecho minero el dominio se divide en dos: el originario o eminente o virtual -que está en la Constitución actualmente- y el jurisdiccional o útil, que se ocupa de su explotación. El proyecto otorga, indirectamente, esta facultad a las provincias, pues cede a ENARSA sólo lo que las provincias quieran dejarle. En otras palabras, las provincias petroleras se apropian de un dominio que debe determinar sólo el Congreso Nacional, pues una de las facultades delegadas por las provincias a la Nación es la referida a la sanción del Código de Minería. El Presidente Kirchner actúa como si todavía fuera el gobernador de Santa Cruz. La provincialización del subsuelo es sinónimo de privatización del mismo, una gran fuente de ilícitos y una forma 'eficiente' de transgredir la obligación constitucional que exige explotar racionalmente los recursos naturales. Sabiamente, el presidente Yrigoyen decía que la autonomía de las provincias pertenece a sus pueblos y no a sus gobernantes.

Teniendo presente que el proceso privatizador se llevó a cabo mediante transgresiones legales de todo tipo, tanto desde el MORENO como de la Fundación Illia hemos pedido que se le entreguen en explotación a ENARSA las áreas concesionadas que se encuentren en infracción. Las irregularidades más importantes son las siguientes: a) acumulación de más de cinco concesiones de explotación en manos de una misma persona jurídica; b) prórroga del plazo de las concesiones dispuestas en abierta contradicción a lo señalado en las leyes de Privatización de YPF y de Hidrocarburos y c) contratos de concesión originados en la 'reconversión' de convenios de explotación, cuando la Ley de Hidrocarburos permite solamente una licitación o un previo permiso exploratorio exitoso. La Ley de Hidrocarburos determina la 'nulidad absoluta' de estos convenios y la obligatoriedad de los actuales concesionarios de entregar los yacimientos en perfecto funcionamiento. Señalo que esta norma legal es de 1967, y fue sancionada por el dictador Onganía a propuesta de su ministro Krieger Vasena.

La reversión al Estado Nacional de las áreas cuestionadas, permitiría a la Nación retomar más del 90 % de la reservas y de la producción de gas y de petróleo y, por supuesto, la fijación de los precios de acuerdo a las necesidades de nuestro mercado interno y no en base a un precio internacional. Sería un paso fundamental en la recuperación de nuestra soberanía energética.