Itziar Ruiz-Giménez Arrieta
Revista Pueblos

Con el final de la Guerra Fría, la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) para África entraba en una profunda crisis. Su crudeza se manifestaba en la drástica caída de los recursos destinados a la misma. Así cuando en 1975 los países donantes asignaban un 0,36% de su PIB a la AOD, el coeficiente se situaba en 2001 en el 0,22%. En algunos países como Francia, Italia, Japón, Noruega la reducción rondaba un 10-15%. Los fondos de Canadá, Francia, Australia y Portugal descendían más de la mitad mientras Estados Unidos recortaba su ayuda en más de un tercio.
Las posiciones oficiales achacaban la crisis de la cooperación en África a la denominada fatiga de los donantes que vendría producida por el fracaso de los programas de ayuda. Estos últimos habrían sido incapaces de llevar, se decía, a las sociedades africanas hacia el "desarrollo" o mejorar sus condiciones de vida. Al contrario las cifras macroeconómicas mostraban que en muchas partes de África, el crecimiento per capita resultaba, a pesar de las cantidades de ayuda recibidas, negativo. Sin embargo, la crisis de la AOD se explica en realidad por otro tipo de causas y dinámicas. En concreto, se debe al impacto que el final de la contienda bipolar y las nuevas dinámicas de la economía mundial produjeron en las lógicas que habían motivado la creación de los programas de ayuda. Veamos cuales son.
La AOD durante la Guerra Fría
Tres son las lógicas, en mi opinión, que dieron origen a la AOD y que se pueden simbolizar en tres personajes: el soldado, el comerciante y el misionero.
El soldado representa como la AOD fue, en gran medida, un producto de la Guerra Fría y un instrumento de las superpotencias para facilitar el reclutamiento de nuevos miembros o la cohesión interna de sus respectivos bloques. Otros países como Francia y, en menor medida, el Reino Unido la usaron para sostener relaciones especiales respectivamente con su domaine réserve en el África francófona o en los países de la Commonwealth y poder mantener así su estatus de gran potencia.
Por su parte, el comerciante personifica como la cooperación sirvió a los países donantes como mecanismo de penetración económica. Permitía asegurar mercados para exportaciones, crear un clima favorable para sus inversiones u obtener ventajas comerciales o financieras, etc. De ahí que la AOD se orientaba hacia sectores económicos de interés para los donantes o se centraba en los créditos FAD (prestamos vinculados a la adquisición de bienes y servicios del país donante). Igualmente, surgía todo un nuevo sector económico vinculado a la asistencia al desarrollo: expertos, consultores, asistencia técnica, proveedores, etc.
Y, por último, el misionero encarna cierta lógica civilizatoria que subsiste en los discursos oficiales del desarrollo. Todavía hoy subyace, en muchos expertos y agentes de cooperación, la ilustrada creencia en el progreso de las sociedades desde un estado evolutivo de subdesarrollo hacia el desarrollo. Creencia que evoca pasadas distinciones coloniales entre civilizados y salvajes, aunque eso sí, omitiendo sus aspectos más raciales. Otras dinámicas de tipo humanitario o solidario se entremezclan o refuerzan la lógica civilizatoria. Así, no cabe duda que la AOD fue también una respuesta de los gobiernos donantes a la presión de ciertos sectores sociales occidentales. En efecto, al calor de las políticas del Estado del bienestar, las primeras ONGs, los movimientos de solidaridad internacional, bien por motivos caritativos o de solidaridad internacional e, incluso, por cierto sentido de culpabilidad por el pasado colonial, presionaron a los gobiernos occidentales para responder a las demandas de los estados africanos.
Estos tres personales fueron en gran medida la condición sine qua non de la creación y mantenimiento de la AOD. Sin embargo, los países donantes no fueron los únicos interesados en su existencia. Los dirigentes de los nuevos estados africanos también mostraron un enorme interés por la AOD. Les permitió acceder a recursos materiales con los que mantener el frágil estado poscolonial en un contexto de prolongada escasez económica y creciente débil legitimidad interna. En efecto, los programas de ayuda sirvieron para nutrir las redes clientelares neopatrimoniales a través de las cuales, los dirigentes africanos distribuían selectivamente beneficios materiales y privilegios a cambio de apoyo para mantenerse en el poder. También se usaron para sostener la represión de la oposición política y la militarización de las sociedades africanas. En definitiva, se puede decir que la AOD fue enormemente provechosa para mantener el estatus quo y a los dirigentes africanos. Quizás no tanto para mejorar las condiciones de vida de las sociedades africanas.
La crisis de la Ayuda
Pues bien, en la medida que los programas de ayuda fueron un instrumento de la lucha entre los bloques, el final de la Guerra Fría supuso que las grandes potencias perdieran interés por el continente subsahariano. Por ello, cortaban o disminuían su ayuda económico-militar y su cobertura política a muchos dirigentes africanos. De esta forma, el soldado se retiraba a un segundo plano del escenario de la cooperación. Algo similar ocurría con el comerciante quien favorecido por la liberalización económica y la apertura de los mercados ya no necesitaba la cooperación para penetrar en los países africanos.
Sin embargo, la perdida de protagonismo de estos dos personajes no supondrá la desaparición de la ayuda a África. Se mantendrá por el fortalecimiento de la figura del misionero, esto es, de la lógica civilizatoria, así como por la pervivencia de ciertos aspectos geopolíticos (de carácter menor como el prestigio internacional por ser donante) o económicos (el mercado de la ayuda, la asistencia técnica, la penetración económica, etc).
Estos últimos explican, por ejemplo, el trasvase de muchos fondos de la AOD hacia los países del Este. Por su parte, el aumento de protagonismo del misionero se revela en algunas de las principales características de la AOD en la posguerra fría: la preeminencia de la ayuda de emergencia, la proliferación de las ONGs y las dos generaciones de condicionalidad (económica y política). Todas ellas tendrán a su vez su impacto sobre las sociedades africanas.
a) El trasvase de fondos a la ayuda humanitaria
Una de las características de la AOD de la posguerra fría será el aumento de las cantidades destinadas, en un contexto de recortes presupuestarios, a la ayuda humanitaria de emergencia en catástrofes naturales y conflictos armados. En 1980, los fondos destinados a este apartado apenas suponían 353 millones de dólares, para el conjunto del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD). Diez años después alcanzaban los 1.058 y un máximo en 1994 con 3.469. Es decir, que entre 1990 y 1994 los fondos de emergencia se multiplicaron por tres. Tendencia que se manifiesta en la mayoría de los donantes con países que llegan a dedicar a la ayuda de emergencia cuotas cercanas al 10% de su AOD como fue el caso de Noruega, Suecia o Holanda.
Las razones de esa transferencia de los exiguos fondos de la cooperación hacia la emergencia son diversas.
Incluyen la proliferación de conflictos armados en África, su presencia en medios e impacto en la opinión pública occidental que pide que se haga algo, hasta la mayor visibilidad de las acciones humanitarias. Estas últimas presentan una alta rentabilidad en términos publicitarios y recaudatorios tanto para agencias como ONGs. Implican, además, un compromiso limitado a corto plazo y una gran rentabilidad política puesto que sus efectos son visibles de inmediato a diferencia de la cooperación.
b) La proliferación de ONGs de cooperación
Otras de las novedades de la posguerra fría fue la importancia que adquirió el papel de las ONGs dentro de la AOD con los países africanos. Éstas surgieron al compás de los programas, promovidas por los mismos sectores (movimientos cristianos, de solidaridad internacional, socialdemócratas) que habían presionaron a los gobiernos para la creación de la ayuda. Sin embargo, ocuparon una posición marginal durante la Guerra Fría. La situación cambió en la década de los ochenta cuando se produjo un autentica explosión de organizaciones dedicadas a la cooperación. Explosión motivada por el auge dentro de la sociedades occidentales de los valores postmateriales, humanitarios y de solidaridad internacional. Pero también promovida activamente por los gobiernos y sus agencias de cooperación para que sirvan de colchón del ajuste, palien los peores efectos del mismo, y substituyan al Estado en la provisión de servicios sociales (salud, educación) a las sociedades africanas. Un adelanto de lo que parece empezar a ocurrir en Europa.
c) Las dos generaciones de condicionalidad
Al retirarse el soldado y el comerciante de la escena, el misionero asumía inicialmente un mayor protagonismo de la mano de la condicionalidad económica y política de la AOD. En efecto, a finales de los ochenta, los países occidentales liberados de las ataduras de la realpolitik bipolar y eufóricos por el "fin de la Historia" de Fukuyama, formulaban un discurso oficial del desarrollo en claros términos de expansión del modelo occidental de democracia representativa y economía de mercado. Para ello vinculaban, por un lado, su ayuda al cumplimiento de los Planes de Ajuste Estructural (PAE) del Banco Mundial y el Fondo Monetario. Por otro, se condicionaban sus fondos al respeto de los derechos humanos, la celebración de elecciones y el good governance. Estas medidas, junto a la reducción de los fondos de ayuda, tuvieron un impacto enorme sobre los regímenes africanos. Se vieron sometidos a una profunda crisis de legitimidad. En primer lugar, los PAE provocaron la disminución de los recursos disponibles para el sector público y redujeron los fondos con los que los dirigentes africanos nutrían sus redes clientelares. Por su parte, la eliminación de los subsidios a los alimentos o los recortes en gastos sociales afectaban al conjunto de la población y aumentó la conflictividad social. La respuesta de muchos líderes africanos fue la etnopatrimonialización del estado poscolonial, es decir, reducir las redes clientelares a sus propios linajes étnicos lo que aumentó la tensión interétnica y la represión.
Inicialmente la asistencia militar y financiera de las superpotencias o las antiguas metrópolis permitió que sus aliados africanos (Mobutu, Doe, Barre, Habyarimana, etc.) continuaran la represión interna y financiasen sus redes etnopatrimoniales. Sin embargo, el final de la Guerra Fría y la condicionalidad política sumergieron al Estado poscolonial en una profunda crisis de legitimidad. Ello llevo a las elites africanas a buscar formas alternativas para mantenerse en el poder y continuar con sus privilegios y prebendas. No les quedó más remedio que reconfigurarse o morir, esto es, emprender procesos de democratización o abandonar el Estado a su suerte.
Cambios cosméticos
En efecto, durante la década de los noventa, la mayoría de los estados africanos aceptaba las fuertes presiones internas y las nuevas exigencias democratizadoras de los donantes en lo que se ha denominado el renacimiento o la segunda liberación africana. De nuevo como en el pasado, los dirigentes africanos mostraban una enorme habilidad para adoptarse a las nuevas circunstancias. Así dictadores que habían llegado al poder por las armas y se habían mantenido, en parte, gracias a ellas, rápidamente se reconvirtieron a las virtudes de la democracia. Tal fue el caso de Habiranyama en Ruanda, Déby en Chad, Ould Chadda en Mauritania, Houphouët-Boigny en Costa de Marfil. Lo cual ha llevado a que muchos autores consideren que la tercera ola de democratización sólo haya traído cambios cosméticos, favorecidos por la laxitud de la condicionalidad política de los países occidentales. En este sentido no se debe olvidar que ésta última quedaba relegada si entraba en conflicto con ciertos intereses comerciales o estratégicos. Tal fue el caso de Estados Unidos y el Reino Unido con Nigeria por su petróleo. O el del primero con Kenia a quien había cortado su ayuda tras la sangrienta represión de las manifestaciones estudiantiles de 1990. Sin embargo, volvió a suministrar fondos al Gobierno de Arap Moi por su apoyo a la Guerra del Golfo, cuando no había habido ningún avance democratizador en el país.
El caso más llamativo es el de Francia quien, a pesar de la retórica oficial, siguió apoyando de forma silenciosa a sus antiguos aliados en el África Francófona. Un caso clarísimo fue el de Ruanda donde, a pesar de todas las evidencias de que se estaba planificando un genocidio, el régimen ruandes siguió recibiendo asistencia militar y económica no sólo de Francia sino también de Estados Unidos. En segundo lugar, los países donantes reducirán, en muchos casos, sus exigencias a la celebración de elecciones sin que la posterior situación de los derechos humanos importará en exceso. De hecho, los programas de ayuda presentaban un importante contradicción. Intentaban promover y proteger los derechos humanos y, al tiempo, exigían la reducción del Estado africano y, por tanto, de sus servicios sociales, de educación o sanidad con el impacto que producía en los derechos humanos de la población.
No todos los estados africanos optaron, sin embargo, por emprender transiciones a la democracia. En casos como el Somalia, Ruanda, Liberia, Sierra Leona o R.D.C, el Estado poscolonial era abandonado a su suerte y se colapsaba o estallaba en medio de conflictos armados. En este contexto en el que África convertía en "zona de guerra", y Occidente respondía con la moda del intervencionismo humanitario y su intento inicial de reconstruir el Estado colapsado a imagen y semejanza del occidental. Proyectos que, salvo quizás la excepción de Mozambique, no tuvieron excesivo éxito y provocaron un cierto debilitamiento de la lógica civilizatoria. Su fracaso se debió en gran medida a la falta de voluntad de Occidente de asumir los costes en términos de recursos materiales y humanos para llevar a cabo dichos proyectos imperiales.
Por su parte, parte de las elites africanas se dedican, en ese contexto de guerra, a buscar nuevas fuentes de autoridad, privilegios y beneficios materiales. Surgen así, los denominados señores de la guerra que luchan, no por el control del Estado como antaño, sino por el control de los recursos naturales (diamantes, madera, minerales) codiciados por las multinacionales o derivados de la economía de la guerra. Y en este último contexto, ocupa un lugar relevante el "mercado de la ayuda" puesto que los señores de la guerra obtendrán beneficios del saqueo de la ayuda o de la "protección" de las ONGs humanitarias, etc. De forma que la ayuda humanitaria se transformaba en "parte del problema y no la solución" de los conflictos. A pesar de todo ello, se puede decir que la ayuda de emergencia se convertía en el paradigma de la ayuda al desarrollo de la posguerra fría.
Expansión del modelo
Todas estas dinámicas (las dos generaciones de condicionalidad, la preeminencia de la ayuda al emergencia, el papel de las ONGs) parecen demostrar que la ayuda la desarrollo sigue jugando un papel civilizatorio, de expansión del modelo de economía de mercado y democracia representativa. También subsisten interés geopolíticos (el prestigio por ser donante, apoyo a aliados) o económicos (el mercado de la ayuda, instrumento aunque marginal de comercio exterior), etc. Sin olvidar por ello que también genera espacios de resistencia y acomodación para los africanos, para sus elites y parte de su población.
Y todo ello, respaldado internamente en Occidente por el apoyo de importantes sectores de la opinión pública en la que parece predominar un sentimiento solidario o humanitario. Y que, sin embargo, parece seguir sin querer asumir algunas de las dinámicas y presupuestos sobre los que se sustenta la AOD. Quizás ello se deba en el fondo a que la ayuda sirve, sobre todo, para nutrir una auto-imagen más dulce de Occidente, más sensible y solidario con los problemas de los desfavorecidos, reforzando, al mismo tiempo, su sensación de superioridad y de sentirse a gusto consigo mismo. No obstante, la gran paradoja es que, tras cinco décadas de andadura, seguimos analizando la ayuda en función del cumplimiento de los objetivos recogidos en la retórica oficial (promoción del good governance, alivio a la pobreza, etc) y no de los éxitos conseguidos en la promoción de las lógicas antes mencionadas (geopolítica, económica, civilizatoria o autosatisfactoria).

Itziar Ruiz-Giménez Arrieta es Profesora de Relaciones Internacionales y miembro del Grupo de Estudios Africanos (GEA) de la UAM.