Latinoamérica

Un mundo que sigue dividido en centro y periferia
El neoliberalismo fracasa y fracasa, pero insiste

Después del autoritarismo reestructurador de los setenta, la década perdida de los ochenta y la exclusión social de los noventa, los países de América Latina son más marginales que dependientes. Las sociedades se han vuelto cada vez más heterogéneas, el número de excluidos se ha multiplicado y se amplió la segmentación social. Además la distribución del ingreso es crecientemente regresiva, se ha incrementado el desempleo y aumenta la brecha tecnológica.

Antonio Elías / BRECHA, URUGUAY

La hipótesis que se sostiene en este artículo es que el modelo de sustitución de importaciones que predominó en América Latina hasta la década del 60 fue remplazado por un modelo con fundamentos neoclásicos, orientación de mercado y extrovertido, que se sintetiza en el denominado Consenso de Washington. Esos lineamientos fueron impulsados en América Latina por los organismos multilaterales de crédito desde principios de los setenta, en medio de la ruptura del marco institucional producida por las dictaduras militares, y su implementación fue potenciada, fundamentalmente por la crisis de la deuda externa, a principios de los ochenta.
Una primera y sustancial diferencia entre el modelo anterior y el actual es que el primero afirmaba que "uno de los errores más serios de la teoría económica general, mirada desde la periferia, es su falso sentido de la universalidad"1 y el actual modelo es esencialmente universalista en el discurso. Las políticas son francamente diferenciadas; por ejemplo existe un centro proteccionista con un Estado que desarrolla políticas intervencionistas para corregir los desequilibrios del mercado y una periferia aperturista en la que el Estado deja librado el proceso económico a las iniciativas de los empresarios privados.
El modelo anterior se basaba, en esencia, en el pensamiento de Raúl Prebisch, en el cual se definían dos polos: centro y periferia. En el centro, el progreso técnico se difunde con gran rapidez y es endógeno al proceso de desarrollo; en la periferia, se incorpora el progreso técnico de manera exógena, a partir del intercambio con los países centrales.
El patrón de desarrollo de una economía central es diversificado (puede producir una amplia gama de bienes) y homogéneo (el progreso técnico se irradia y eleva el nivel de productividad del conjunto de la economía). Por el contrario, el patrón de desarrollo de una economía periférica es especializado (produce en forma dinámica un número reducido de bienes, en general de exportación) y heterogéneo (el avance técnico no se irradia al conjunto de la economía; coexisten, por tanto, sectores minoritarios de alta productividad con sectores mayoritarios de muy baja productividad).
Esa superioridad de los países centrales respecto de los periféricos, en cuanto a la creación y la irradiación del progreso técnico, amplía la brecha tecnológica entre ambos. Ello se refleja en casi todos los indicadores de desarrollo, lo cual no significa que exista una situación estática. En efecto, la revolución científico-técnica aumenta el ritmo de expansión del centro, lo cual requiere de la expansión desigual de partes de la periferia, como sucedió, por ejemplo, en el sudeste asiático.
Raúl Prebisch sostenía que, junto con el desarrollo desigual, se daba una diferente apropiación de los excedentes, basada en el deterioro de los precios de intercambio. Afirmaba que los países centrales se apropiaban de una parte de los excedentes de la periferia, a través de la brecha entre los precios de los productos primarios y los de los productos manufacturados. Así, el modelo de desarrollo de la economía mundial era, además de desigual, concentrador.
A partir de esa concepción -y como consecuencia, entre otros aspectos, de la debilidad de los países centrales a raíz de las guerras mundiales- se desarrolló en América Latina un modelo basado en un Estado interventor, que a través de la planificación indicativa y del manejo de la política económica, impulsó un proceso de desarrollo hacia adentro basado en la sustitución de importaciones pero que no acumuló la fuerza necesaria para pasar a etapas superiores de desarrollo industrial y se agotó sin resolver las contradicciones estructurales de fondo.
A la fecha, no parece haber indicadores que demuestren que la dinámica de la economía mundial haya dejado de ser fundamentalmente desigual y concentradora, aunque los mecanismos no son, necesariamente, los mismos.
Treinta años de neoliberalismo. El modelo económico que se aplicó en Uruguay y en casi toda América Latina (con todos los matices y particularidades históricas de cada una de las sociedades) tiene fundamentos neoclásicos, lo que se expresa en políticas con una clara hegemonía de mercado y en la apertura externa (asumiendo la teoría de las ventajas comparativas por la cual el libre mercado llevaría a la convergencia de las economías), que conduce al predominio del capital financiero.
El paradigma tiene como núcleo central el supuesto del mercado en competencia perfecta y considera que la acción del Estado para corregir fallas en el funcionamiento del mercado genera más perjuicios que beneficios. Con él como punto de referencia, se han aplicado políticas económicas con múltiples heterodoxias, dependiendo del nivel de desarrollo de cada país, de la relación de fuerzas políticas y sociales, y del nivel técnico-político de los encargados de ejecutarlas.
Las políticas de sustitución de importaciones, dentro de una estrategia particular de desarrollo industrial, intentaban establecer controles y regulaciones provisorias hasta que industrias incipientes se consolidaran y compitieran bajo las reglas del mercado; sin embargo, fueron distorsionadas en su aplicación. La búsqueda de respaldos electorales por parte de los políticos y de rentas por parte de los empresarios hizo olvidar el carácter provisorio y temporal de las medidas. Lo provisorio se convirtió en permanente.
El error del neoliberalismo no está en la búsqueda de la estabilidad, la reducción de la inflación, el manejo del mercado en el cálculo económico, el incremento de la productividad o el ataque a la ineficiencia del Estado. Lo realmente cuestionable -en el plano estrictamente económico- es que parte de un enfoque que supone que la libre circulación de capitales y de los flujos comerciales generará, por sí misma y en forma automática, un proceso de crecimiento productivo.
Su falla fundamental está en haber desarrollado un modelo de política económica válido para un mercado perfecto, ignorando el mercado mundial real, caracterizado por el proteccionismo comercial y la especulación financiera. Ignorando que el mercado incluye -en forma inseparable- relaciones económicas, políticas y sociales asimétricas, dentro de un marco institucional que puede ampliar o reducir los costos de transacción por razones de eficiencia económica y/o de poder.
En su articulación práctica, esta concepción -que pretende retomar y ampliar el proceso de acumulación capitalista creando condiciones para lograr la recuperación de la tasa de ganancia a través de la reducción de la retribución de la fuerza de trabajo y de la parte del beneficio que se apropia el Estado- no se presenta de un modo químicamente puro, como tampoco lo han hecho las experiencias, los modelos y las alternativas registrados en la historia de la humanidad.
Las propuestas de flexibilización del mercado laboral implican una reducción de los beneficios obtenidos a lo largo del siglo pasado por los trabajadores, mediante el fundamento de que el libre juego de la oferta y la demanda en ese mercado posibilitaría mayores niveles de empleo. Pasan por alto además las profundas asimetrías de información y poder que existen entre trabajadores y empresarios.
En la desregulación del mercado laboral se expresa una nueva y fuerte contradicción entre capital y trabajo. En países con insuficientes fuentes de empleo -y, por tanto, con ejércitos de reserva cuantiosos- la desregulación reduce la capacidad de negociación del trabajo ante el capital. Los bajos salarios, el desempleo, la segmentación social y la exclusión son consecuencias de una desigualdad estructural que es profundizada por las políticas neoliberales.
La implementación de las políticas de ajuste en los países periféricos, especialmente en los pequeños, se ve facilitada respecto de los países centrales. Éstos tienen que resolver una contradicción, que es uno de sus límites estructurales fundamentales: la retribución del trabajo es, por un lado, un costo para el capital y, por otro, un componente clave de la demanda agregada.
Si se produce una reducción de las retribuciones más allá de ciertos límites, se genera una reducción del mercado que termina interrumpiendo el ciclo de realización del capital. Es un límite estructural en el avance de las políticas que buscan la competencia mediante la reducción salarial.
En los países periféricos, dominados por políticas exportadoras, ese límite se desdibuja, puesto que, para los sectores insertos en el mercado internacional, el ciclo económico no se cierra en el mercado interno, sino en el globalizado. Por lo tanto, las condiciones para deprimir los niveles de retribución de la fuerza de trabajo son mucho más favorables que las existentes en los países centrales.
El otro componente clave del planteo neoliberal es la reducción del papel del Estado, en tanto éste modificaría en forma relevante las posibilidades de funcionamiento del mercado, generando distorsiones en la asignación de factores y en la posibilidad de fomentar el ahorro y la inversión. En su versión más dura, pretende que el mercado determine por sí mismo la oferta de bienes preferentes como la salud y la educación.
Así los dos pilares básicos del modelo de sustitución de importaciones -el papel central del Estado y el cierre relativo de la economía (barreras arancelarias, controles de cambio y tipo de cambios diferenciales, cuotas)- fueron remplazados por un nuevo modelo basado en el desplazamiento del Estado por el mercado y en una fuerte apertura de la economía (la competencia con el exterior permitiría eliminar las ineficiencias a través del sistema de precios, a la vez que facilitaría el ingreso de capitales y de tecnología).
El modelo se aplicó y aplica en el país. Las reformas básicas fueron llevadas a la práctica tempranamente en Uruguay: liberalización del sistema financiero nacional; libre circulación de capitales con el exterior, liberalización del sistema cambiario y liberalización de importaciones. Estas reformas incluyen inconsistencias importantes entre sí.
La apertura de la cuenta de capitales provoca el ingreso de capitales de corto plazo y la liberalización del sistema cambiario lleva a una sobrevaloración de las monedas locales frente al dólar, lo cual en el marco de la apertura comercial fomenta el aumento de las importaciones y disminuye la competitividad de las exportaciones incrementando el déficit comercial y, por tanto, el endeudamiento. Esa lógica de funcionamiento lleva a crisis cambiarias que derivan en la destrucción de capital productivo de los productores de bienes que deben competir con el exterior, en crisis financiera cuando se retiran los capitales especulativos y en un fuerte endeudamiento externo derivado de los déficit de cuenta corriente. La crisis de 1982 y la actual muestran la estructura cíclica de este proceso, el cual es común -en líneas generales- al resto de América Latina.
Las reformas en el Estado apuntaron a la estructura tributaria y a la reducción del papel del sector público en general -tanto en lo que refiere a la política de gastos e inversiones (donde hubo marchas y contramarchas dependiendo del ciclo político electoral) como al sistema de regulaciones- y de las empresas del Estado en particular, lo que ha sido parcialmente implementado a lo largo de casi 30 años.
Se ha eliminado o reducido significativamente el papel de las empresas públicas en los sectores de la carne, la pesca, el azúcar, el transporte aéreo y ferroviario, y la comercialización; se han eliminado monopolios en los seguros, el correo, la telefonía y la seguridad social; se han tercerizado servicios de cobranzas, mantenimiento y limpieza y, aunque en el gobierno de Luis Alberto Lacalle (1990-1994) los avances privatizadores más profundos fueron detenidos por un referéndum, el proceso continúa con las medidas tomadas respecto a los bancos Hipotecario y República.
El modelo demuestra sus debilidades. En los últimos años noventa era notorio para los organismos multilaterales de crédito que ese modelo no estaba dando los resultados que se preveían. El Banco Mundial2 sostiene, como idea central explicativa de los magros resultados, que el marco institucional había sido creado para implementar el modelo de desarrollo anterior, por lo cual no era adecuado para llevar adelante las políticas del nuevo modelo.
La incorporación del neoinstitucionalismo a las bases teóricas neoclásicas genera una importante brecha en la estructura conceptual del modelo. En efecto, el marco teórico neoinstitucional parte de reconocer la divergencia creciente entre las economías desarrolladas y no desarrolladas, cuestiona los supuestos del mercado perfecto (racionalidad limitada, oportunismo, asimetría de información y de poder) y por su carácter contextual e histórico (dependiente de una trayectoria tecnológica e institucional generada por relaciones de eficiencia y de poder) no podría ni debería ser utilizado para fundamentar cambios institucionales de tipo universal (asumiendo como modelo único las instituciones de los países anglosajones).
El neoinstitucionalismo incluye en su propia matriz teórica el reconocimiento de las relaciones de explotación entre naciones basadas en los diferenciales de poder: "los modelos marxistas o marcos analíticos inspirados inicialmente en los modelos marxistas y que fundamentalmente dependen de consideraciones institucionales. Sean teorías del imperialismo, de la dependencia o de centro/periferia todas ellas tienen en común elementos institucionales cuyos resultados evidencian explotación y/o pautas desiguales de crecimiento y de distribución del ingreso. (…) Por otro lado debido a que gran parte de la historia económica es un relato de humanos con potencial de negociación desigual que maximizan su propio bienestar, sería sorprendente que tal actividad maximizadora no se realizara con frecuencia a expensas de otros".3
Lo anterior pone el acento en un punto central de la discusión: el problema de nuestros países para avanzar en sendas de desarrollo está en las relaciones de poder y no en formulaciones económicas teóricas e inaplicables en un mundo donde el proteccionismo de los países centrales impide cualquier proceso de convergencia entre centro y periferia.
¿Y las alternativas? Un camino alternativo es la búsqueda de un paradigma contrapuesto al modelo neoliberal, entendiendo que éste es esencial al desarrollo del sistema capitalista. En el siglo pasado la expresión máxima de modelo anticapitalista fueron los enfoques de raíz socialista, fundamentalmente marxista. Ese modelo fue, en el imaginario colectivo, severamente afectado por la implosión del socialismo real y aún no ha encontrado una explicación teórica suficientemente sólida como para sentar las bases de un nuevo socialismo que sea mayoritariamente aceptado en el imaginario colectivo.
Otro camino es concebir al neoliberalismo como una deformación capitalista. Las corrientes socialdemócratas, fundamentalmente en Europa, han sido en el siglo pasado las principales expresiones de posiciones que plantean soluciones dentro del actual sistema, lo que podría sintetizarse -sin ningún contenido peyorativo- en una humanización del capitalismo.
El proyecto del capitalismo de rostro humano, que tenía un espacio de vigencia a nivel del Estado nación -en un marco de economías relativamente cerradas-, con una relación relativamente fuerte entre estructura económica y superestructura política, se ve fuertemente limitado por los acuerdos supranacionales. Aun así, en las sociedades centrales y opulentas -donde hay todavía recursos para redistribuir sin afectar el proceso de centralización y concentración del capital- las soluciones socialdemócratas tienen espacio para su realización.
La proteccionista Unión Europea, que ha sido gobernada en la última década en su gran mayoría por partidos socialdemócratas, no ha podido resolver, pese a su alto nivel de desarrollo, la instrumentación de políticas para eliminar los subsidios agrícolas y satisfacer simultáneamente las demandas sociales.
Las propuestas realizadas por CEPAL en los noventa, tendentes a superar dicha situación, no han sido suficientes. Al respecto se afirma: "dicha estrategia padece un desbalance en los énfasis: excesivo en cuanto al progreso técnico y a sus efectos virtuosos sobre el crecimiento, la reinserción internacional y la equidad distributiva; insuficiente en cuanto a la dinámica perversa de la heterogeneidad y el subempleo propios del subdesarrollo, y al conjunto de medidas requerido para superarlos".4
Ni el modelo de sustitución de importaciones impulsado por Cepal produjo los efectos de homogeneización social y diversificación productiva previstos, ni el modelo neoliberal logró el desarrollo de nuestras economías en el sistema globalizado. En ambos casos se conformaron islotes de modernidad y se ampliaron las distancias entre los sectores modernos y no modernos de la economía, con todas las implicancias sociales y políticas de esta situación (en el último período se amplió en forma sustancial el número de excluidos y marginados, parias que, quizá por generaciones, no tendrán trabajo, educación ni salud).
Un nuevo modelo de desarrollo debería: a) retomar la tesis de los teóricos de la dependencia de que el subdesarrollo responde a causas intrínsecas al sistema capitalista; b) elaborar un marco conceptual que integre los avances teóricos derivados de las relaciones centro periferia (reconociendo las especificidades de escala) y los aportes de las diferentes teorías que reconocen el papel fundamental de las instituciones; c) una redefinición del papel del Estado como agente principal para corregir los desequilibrios macroeconómicos y las brechas económico-sociales, en una nueva forma de gestión y organización de las relaciones de trabajadores y empresarios; d) impulsar acuerdos regionales de inserción internacional -que incluyan barreras al capital financiero especulativo y a los bienes subvencionados y/o originados en países proteccionistas- a fin de crear condiciones para generar estructuras productivas que fomenten la incorporación de tecnología y de mano de obra. En el caso uruguayo, además, se podría y debería intentar -mientras se espera que el Mercosur madure- una asociación directa con Brasil tratando de obtener y garantizar un mercado "interno" ampliado.5