Desplazando las fronteras
Sandra Gil Araújo
Viento Sur

El enfoque comunitario de la inmigración es de control y orden público. Se ha pasado de visualizar al extranjero desde una óptica básicamente laboral y económica, a vincularlo con cuestiones policiales y de seguridad. La formación del llamado espacio Schengen y el impulso de la libre circulación de mercancías y de algunas personas, han generado la aparición de un nuevo eje diferenciador, al equiparar los derechos de los ciudadanos de la Unión Europea y profundizar la distinción entre estos y los ciudadanos no comunitarios.

Introducción

Durante la décadas de los años cincuenta y sesenta las comunidades de inmigrantes que se asentaron en los países europeos estaban conformadas por trabajadores jóvenes, provenientes de los países mediterráneos y de las antiguas colonias. Esta inmigración fue estimulada por los gobiernos y las empresas, mediante una política de reclutamiento de mano de obra extranjera, a traves de acuerdos bilaterales con los países de origen. El empleo de inmigrantes fue visto como una solución temporal a la creciente demanda de manor de obra, generada por el desarrollo del sistema de producción fordista.

A principio de los años setenta, la crisis del petróleo y la creciente automatización del proceso de producción eliminaron muchos puestos de trabajo. La política de reclutamiento de inmigrantes se detuvo y las fronteras se cerraron. Los trabajadores inmigrantes fueron los más afectados por las altas tasas de desempleo, debido al lugar que ocupaban en la escala laboral. Pero contrariamente a lo que los empresarios y los gobiernos esperaban, los trabajadores extranjeros no retornaron a sus países de origen y se convirtieron en parte de la sociedad de acogida.

A partir de entonces, la cuestión de la integración de estas minorías se ha convertido en un tema de gran relevancia. Los países receptores han desarrollado estrategias de incorporación propias, influenciadas, entre otras cosas, por la cultura política local, los regímenes de acceso a la ciudadanía y los fundamentos del Estado-Nación.

En mayor o en menor medida, las distinas politicas de integración o de minorías han fracasado. En todos los países de la UE gran parte de los trabajadores inmigrantes y sus descendientes ocupan los estratos mas bajos de la escala socioeconómica y son victimas de la discriminación. En algunos casos la marginación ha dado lugar a estallidos de violencia, como en los barrios de Londres con alta concentracion de población inmigrante o en los susburbios de Paris. En Holanda, las tasas de paro entre las comunidades turca y marroqui es tres veces mayor que entre los autóctonos.

I. Nuevo desorden internacional: la inmigración en la agenda de seguridad

Tras la caida del muro de Berlin y la reconfiguracion de las relaciones internacionales, los conceptos de seguridad hasta entonces vigentes se han modificado. Las imágenes de la inmigración comenzaron a ser percibidas por algunos sectores como exponentes de las amenazas que podrían pasar a sustituir los peligros tradicionales del mundo bipolar. Así se observa en Europa Occidental, donde el antagonismo hacia los inmigrantes de regiones vecinas se ha incrementado de manera notoria, o en los sistemas de defensa de algunos estados del sur europeo, que han reconfigurando sus fuerzas armadas hacia la "amenaza del sur", proveniente del Mediterráneo.

El proceso de integracion regional de la Unión Europea se ha visto acompañado de un reforzamiento en el cierre de fronteras. El crecimiento de población, la inestabilidad política, el radicalismo religioso y el alto desempleo se han instalado en el imaginario europeo como fuentes de nuevas tensiones, a causa de la intensificación de la presión migratoria que suponen. El control fronterizo se ha convertido en la primer línea de batalla contra los desequilibrios generados por el proceso de globalización.

En el mapa geoestratégico de la UE, Epaña cumple un rol fundamental, al estar ubicadas en la frontera sur de Europa. El Mediterráneo delimita, no solo dos continentes, sino también dos civilizaciones y dos grandes religiones. Simboliza el punto de encuentro y desencuentro entre el Norte y el Sur, entre el centro y la perisferia, entre el Primer y el Tercer Mundo. En la actualidad el PIB per capita del Norte de Africa no representa mas que el 10% del PIB de Europa Occidental. "Según las previsiones más serias este desequilibrio se acentuará aun más en el futuro, bajo los efectos conjugados de la crisis economica, la desigual estructura de los intercambios, el peso de la deuda, el crecimiento demográfico y unas crisis politicas que no cesaran de afectar a todos los sistemas de Estados de los paise del Sur mediterráneo." Cerca de quince mil personas han sido interceptadas intentando alzanzar las costas españolas durante el año pasado. Más de tres mil africanos han muerto ahogados en el estrecho de Gibraltar durante los últimos cinco años. Lo mismo sucede en las costas italianas, con embarcaciones provenientes de Albania o Tunez. Segun declaraciones del Primer Ministro Marroqui Abderraman Yussufi, en Marruecos hay "una poblacion flotante subsahariana, e incluso Chinos, a la espera de poder cruzar."

II. Las políticas migratorias en el ámbito europeo: disuación, desviación, restricción

En el actual proceso de construcción de un espacio comun de Seguridad, Libertad y Justicia, los movimientos migratorios estan definidos como uno de los peligros a combatir, conjuntamente con el tráfico de drogas y el crimen organizado.

La política del cierre de fronteras impulsada por los gobiernos del norte europeo a principios de los años setenta, han convertido al refugio, la reunificación y la formación familiar en las únicas vías de entrada y estancia legal de extranjeros no comunitarios. Las restricciones en la legislación, unidas a las transformaciones del sistema internacional -profundización de las desigualdades entre países y regiones, desarrollo de nuevas formas de pobreza, como la pobreza por desempleo, y multiplicación de conflictos armados que impactan masivamente en la población civil- han disparado el número de solicitudes de asilo, al tiempo que aumentó la cantidad de inmigrantes ilegalizados.

Hasta el momento, las políticas y estrategias migratorias de los distintos Estados de la Unión Europea se asientan en tres ejes: control de los residentes, expulsión de personas declaradas en situación de irregularidad o ilegalidad y control fronterizo para evitar la llegada de más inmigrantes. El Informe sobre Refugiados 2001 del Alto Comisionado de Naciones Unidas (ACNUR) distingue cuatro tipos de medidas: políticas de no llegada, políticas de desviación, aplicación más restrictiva de la Convención sobre Refugiados de 1951 y otras medidas disuasorias.

Políticas de no llegada

Entre estas medidas se encuentran la extensión de la solicitud de visado, la implantación de Oficinas de Control de Inmigración en puntos de salida extranjeros vistos como problemáticos, el asesoramiento y la formación de personal cualificado en los países de origen de la inmigración y la exportación de prácticas y tecnología de control fronterizo hacia el este. La última iniciativas en esta dirección fue el proyecto de envío de equipos policiales a los Balcanes. La Comisión Europea ha indicado que los policías de la UE colaborarán con los agentes locales en el control de visados y pasaportes. Se estima que esta cooperación se materialice a mediados de este año.

Otros actores, como las compañías de transporte o las personas que asisten a extranjeros indocumentado a cruzar la frontera, son objeto de fuertes multas. Dentro de esta lógica de actuación, el gobierno holandés demandó a la compañía aérea KLM.

La Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas expresó en 1998 su preocupación por este tipo de sanciones, que violan el Convenio Internacional de Derechos Políticos y Civiles. Amnistía Internacional y Médicos Sin Fronteras han denunciado estas practicas, en tanto vulneran el derecho de buscar y recibir asilo. Sin embargo, el Ministro del Interior Británico Jack Straw reclamó recientemente un sistema común europeo de multas a las compañías aéreas y marítimas sospechosas de introducir inmigrantes indocumentados en el territorio de la Unión, como método para disminuir el número de solicitantes de asilo.

El número de solicitudes de asilo en la Unión Europea pasó de 387.000 en 1999 a 390.000 en 2000. El Reino Unido recibió el mayor número de solicitudes, estimadas por el ACNUR en 97.900, seguido por Alemania, con 78.800 y Holanda con 43.900. De acuerdo al número de habitantes, Eslovenia recibe proporcionalmente la mayor cantidad de solicitantes, mientras el Reino Unido ocupa el 10º lugar.

Políticas de desviación

En referencia a estas políticas cabe destacar dos conceptos claves: Terceros Países Seguros y Países de Origen Seguro. Se consideran Terceros Países Seguros aquellos que cumplen con la Convención de Ginebra sobre refugiados y otros acuerdos internacionales sobre derechos humanos. Mediante esta normativa se trata de establecer si los solicitantes de asilo han pasado por otro país en el que hubieran podido solitarlo. Basándose en este principio, Alemania y Austria devuelven solicitantes de asilo a sus vecinos del Este.

El concepto de Países de Origen Seguro hace referencia al Estado de procedencia de los solicitantes. Se consideran seguros aquellos países donde la situación no ofrece ningun motivo como para temer una persecución, según las definidas por la Convención de Ginebra. Algunos Estados miembro, como Alemania y Holanda, han introducido estos conceptos en la legislación nacional. Las listas de los considerados Países de Origen Seguro varían y son elaboradas generalmente por el Ministerio del Exterior. En Holanda, en los últimos años Irán e Iraq han pasado a incluirse dentro de esta categoría.

Otro instrumento de desviación son los acuerdos de readmisión. Estos acuerdos se han firmado de manera bilateral (España y Marruecos, Italia y Albania), pero también se han introducido clausulas en otra clase de documentos, como en la renovación de la Convención de Lomé en febrero de 2000, siguiendo las recomendaciones del Consejo de Tampere. En esa oportunidad los países ACP (Africa, Caribe y Pacífico), firmantes de la IV Convención, se vieron obligados a aceptar la inclusión de una clausula sobre readmisión de inmigrantes indocumentados, a cambio de los 13.500 millones de euros que la UE les brindará en los próximos cinco años. Mediante estos acuerdos, los estados firmantes están obligados a recibir, no solo a sus ciudadanos, sino a toda personas que saliendo de su territorio, haya ingresado de manera irregural en el espacio de la Unión.

Aplicación restrictiva de la convención de Ginebra

Un ejemplo claro es la tendencia a no otorgar asilo a personas amenazadas por agentes no estatales (grupos rebeldes, agrupaciones armadas o extremistas religiosos), mientras crece el número de personas que huyen de países sin ningún tipo de autoridad estatal o con Estados frágiles.

Si bien el ACNUR defiende una concepción de refugiado vinculada a la situación de violencia generalizada o a la violación masiva de derechos humanos, los países de la UE han ido reduciendo paulatinamente el número de solicitudes admitidas a trámite, basándose en la dificultad para demostrar temores fundados de persecución. En la última reunión informal de los ministros de Justicia e Interior europeos, el Gobierno británico planteó la urgencia de reformar la Carta de Refugiados de Naciones Unidas.

Estas practicas han reducido la cantidad de personas que obtienen un estatuto de refugiado según la Convención y han aumentado otras formas de estancia, como el estatuto humanitario o el permiso de estancia temporal, que si bien reconocen la necesidad de protección, limitan los derechos de reagrupación familiar, trabajo y educación.

Medidas disuasorias

Engliban distintos instrumentos que los Estados europeos utilizan en su lucha contra la inmigraión ilegalizada: las zonas internacionales de retención de los aeropuertos (auténticas ficciones jurídicas), los centros de retención/detención para extranjeros (donde se interna a los inmigrantes indocumentados y a solicitantes de asilo) y las expulsiones y deportaciones de inmigrantes indocumentados, entre los que se encuentran los solicitantes de asilo rechazados.

Otro buen ejemplo son las limitaciones en el acceso a la asistencia social, a los servicios de salud y la educación o las restricciones en el acceso al empelo. La Ley de interconexion (Koppelingswet) ha sido la medida más importante tomada por el gobierno holandés para regular la posición de los extranjeros indocumentados. Esta ley entró en vigencia en julio de 1998. Se estipula que el derecho de residencia de toda persona que no tiene la nacionalidad holandesa debe ser controlada cuando solicita algun beneficio social, como la seguridad social, el desempleo, el cuidado médico, la educación para adultos o las ayudas a la vivienda. El control del permiso de residencia puede llevar a la denegación de los beneficios, si bien no obliga a las autoridades a denunciar a la persona a la policía.

III. Tendencias futuras

Este entramado de mecanismos está dando lugar a un desplazamiento de las fronteras sur y este de la UE, que involucra a Estados no comunitarios en el control del espacio Schengen. Las políticas comerciales y de cooperación se entrelazan con las políticas migratorias. "Es necesario un enfoque integrado, en la medida en que los acuerdos bilaterales de la UE con terceros Estados deberían incluir también el aspecto de la migración. Se deberá vincular, por ejemplo, la ayuda económica con las cuestiones de visado, la atenuación de los controles fronterizos con garantías de readmisión, los enlaces aéreos con normas de control en las fronteras, la disponibilidad de cooperación económica con medidas eficaces para reducir los factores de atracción."

Hasta el momento, en el marco del proceso europeo de armonización de las políticas migratorias, el camino de la cooperación económica con los países de origen de la inmigración, como alternativa para reducir las situaciones de empobrecimiento y desigualdad, no han pasado del ámbito discursivo. En cuanto a las comunidades de origen inmigrante asentadas en el territorio de la Unión, no parece ser un tema que movilice más que la retórica, enmarcada preferentemente en la lucha contra la xenofobia y el racismo.

Mientras los gobiernos europeos continuan desplegando las más sofisticadas formas de control de la inmigración, todo indica que las sociedades europeas necesitan nueva fuerza de trabajo que inevitablemente vendrá de fuera de Europa. El indicador menos esperado es el proyecto del Ministro de Defensa Español, Federico Trillo, de alistar inmigrantes (en las escalas más bajas del ejército), ante la falta de candidatos autóctonos.

La experiencia actual demuestra que, a pesar de las legislaciones restrictivas vigentes en los países de la UE, los flujos migratorios siguen aumentando. La creciente presencia de ciudadanos provenientes de países no comunitarios se presenta como una de las tendencias claras de la sociedad europea.

El panorama global augura una agudización de la polarización socioeconómica. Una política que no tenga en cuenta la multiplicidad de factores que intervienen en los procesos migratorios dará como resultado una sociedad cada vez más fragmentada, con un cúmulo creciente de expectativas insatisfechas, grandes sectores de la población marginados y un principio de ciudadanía excluyente. De ser así, la Europa de las dos ciudadanías es lo que nos espera.

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