Martín Schorr (*)
La Insignia.

VI. El fin de la convertibilidad y la renegociación contractual
con las empresas privatizadas
El abandono de la Convertibilidad a partir de una fuerte devaluación del peso derivó en un cambio sustantivo en el contexto operativo en el que se han venido desenvolviendo las prestatarias privadas de servicios públicos en la última década. En ese marco, la Ley de "Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario" (Nro. 25.561), sancionada los primeros días de enero de 2002, no sólo ha introducido modificaciones decisivas en el plano macroeconómico, sino que también se constituye en un intento por replantear las relaciones contractuales con las empresas privatizadas que, en principio, apunta a revisar y renegociar algunos de los privilegios de los que estas firmas gozaron durante todo el decenio de los noventa (29). En este sentido, tres de los artículos de la nueva ley (el 8, el 9 y el 10) están directamente relacionados con esa pretensión de reconfigurar la relación Estado-compañías privatizadas, mientras que otros dos (el 4 y el 13) incorporan, indirectamente, posibilidades ciertas de incidir sobre el comportamiento de tales firmas y/o sobre los mercados en los que actúan.

A través del artículo 8 de la Ley de Emergencia se establece la eliminación de la dolarización de las tarifas -y el consiguiente seguro de cambio con el que se favoreció a las empresas privatizadas-, así como también la indexación periódica de las mismas en función de la evolución de los precios de los EE.UU.. En este punto, la Ley señala taxativamente que, a partir de su entrada en vigencia, "quedan sin efecto las cláusulas de ajuste en dólar o en otras divisas extranjeras y las cláusulas indexatorias basadas en índices de precios de otros países y cualquier otro mecanismo indexatorio. Los precios y tarifas resultantes de dichas cláusulas, quedan establecidos en pesos a la relación de cambio un peso=un dólar estadounidense". Esta supresión de los privilegios privativos de las privatizadas se vio reforzada al reformarse el texto del artículo 10 de la Ley de Convertibilidad, por el artículo 4 de la Nro. 25.561, en el que se reafirma que la prohibición de indexar precios y tarifas rige desde el primero de abril de 1991. El nuevo texto (del mencionado artículo) quedó redactado de la siguiente manera: "Mantiénense derogadas, con efecto a partir del 1° de abril de 1991, todas las normas legales o reglamentarias que establecen o autorizan la indexación por precios, actualización monetaria, variación de costos o cualquier otra forma de repotenciación de las deudas, impuestos, precios o tarifas de los bienes, obras o servicios" (énfasis propio).

Esto último reviste suma trascendencia, por cuanto viabilizaría la revisión de todos aquellos ajustes tarifarios que, vía decretos y resoluciones de dudosa juridicidad, han conllevado rentas extraordinarias para las firmas privadas que se hicieron cargo de la prestación de los servicios públicos. Se trata, sin duda, de uno de los elementos esenciales de la Ley de Emergencia que, si la Administración Duhalde se propusiera instalarlo en la "mesa de negociación" con las privatizadas, debería dar lugar a una revisión integral (con el consiguiente resarcimiento a los usuarios que la misma debería traer aparejado) de las tarifas de los servicios públicos privatizados (en particular, de las abonadas por los consumidores residenciales de menores ingresos). En otras palabras, del nuevo texto reformado del artículo 10 de la Ley de Convertibilidad se desprende que todas las indexaciones tarifarias aplicadas durante el decenio de los años noventa fueron ilegales y que, como tales, deberían ser compensadas a los usuarios y consumidores que se han visto afectados por las mismas. Más aún, de no ser un elemento crucial que se integre a la "mesa de negociación" con la mayor parte de las privatizadas (todas aquellas que han venido indexando sus tarifas por índices de precios ajenos a la economía doméstica), quedaría abierto el camino para el inicio de acciones judiciales por parte de los usuarios y consumidores que, durante largos años, habrían visto violados sus derechos a partir de cláusulas de ajuste ilegales en el plano tarifario.

En el artículo 9, por su parte, queda planteada la renegociación de los contratos con el conjunto de las prestadoras privadas de servicios públicos. Si bien uno de los rasgos distintivos de las privatizaciones argentinas ha sido la recurrente -y, en la generalidad de los casos, muy poco transparente- renegociación de los contratos de concesión o transferencia, en este caso se incorpora, como hecho novedoso y, en principio, auspicioso, la fijación de ciertos criterios básicos sobre los que deberán estructurarse tales revisiones, que en poco o nada se asemejan a los que sustentaron las "readecuaciones" de diversas cláusulas contractuales encaradas durante el gobierno de Menem y la gestión de la Alianza. En ese sentido, la Ley de Emergencia dispone que en las renegociaciones deberán considerarse "el impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y en la distribución de los ingresos; la calidad de los servicios y los planes de inversión, cuando ellos estuviesen previstos contractualmente; el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios; la seguridad de los sistemas comprendidos; y la rentabilidad de las empresas".

Como se analizó anteriormente, durante la década pasada la evolución de las tarifas de los servicios tuvo un papel decisivo en la explicación del agudo deterioro registrado en la competitividad de la economía (en particular, en la de las actividades ligadas a la elaboración de bienes transables) y en la profundización de un patrón de distribución del ingreso sumamente regresivo, al tiempo que le posibilitó a las firmas prestatarias internalizar elevadísimas tasas de rentabilidad, y que, en muchos sectores, la calidad de los servicios prestados no fue la esperada y las inversiones realizadas fueron muy inferiores a las establecidas en los contratos originales. De ello se infiere que, de seguirse el "espíritu" y la "letra" de la Ley de Emergencia, la actual renegociación debería derivar en una reducción -en algunos sectores, muy significativa- en las tarifas finales abonadas por los usuarios (en especial, vale la pena enfatizarlo, por los residenciales de menor poder adquisitivo).

Sobre la base de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Emergencia, durante el mes de febrero de 2002 fueron sancionados los Decretos Nros. 293/02 y 370/02. En el primero de ellos se encomienda al Ministerio de Economía la "misión de llevar a cabo el proceso de renegociación de los contratos", se reafirman los criterios básicos sobre los que debería estructurarse el mismo (incorporando la debida atención a las inversiones efectivamente realizadas por las firmas y al grado de cumplimiento de sus obligaciones contractuales), se crea la Comisión de Renegociación responsable de asistir a dicho Ministerio, al tiempo que se definen las áreas o sectores comprendidos en la renegociación (la provisión de servicios de agua potable y desagües cloacales; el servicio de distribución y comercialización de energía eléctrica; la provisión de transporte y distribución de gas; el servicio de telecomunicaciones de telefonía básica -fija-; el transporte público automotor y ferroviario de personas, de superficie y subterráneo; las concesiones viales con cobro a usuarios, incluidos los accesos a la ciudad de Buenos Aires; el sistema nacional de aeropuertos; el servicio portuario; el servicio postal; el servicio ferroviario de carga; y las vías fluviales por peaje). Asimismo, se establece que las propuestas a elevar al Poder Ejecutivo Nacional (P.E.N.) deberían presentarse dentro de los 120 días desde la sanción del Decreto (en otras palabras, a principios de junio de 2002) (30).

Por su parte, el Decreto Nro. 370/02 determina la conformación que tendrá tal Comisión de Renegociación (donde se invitó a participar al Defensor del Pueblo de la Nación, al tiempo que se incluyó a un representante de las asociaciones de usuarios y consumidores). Finalmente, se establece que "los acuerdos alcanzados o en su defecto las recomendaciones de rescisión de los contratos de concesión serán suscriptos por el Ministerio de Economía, ad referendum del P.E.N.". Los mismos serían luego elevados a la Comisión Bicameral de Seguimiento de la Emergencia, creada por dicha ley, aunque los dictámenes de esta última no tendrían carácter vinculante (31).

Por último, siempre tomando como referencia los dos artículos de la Ley Nro. 25.561 vinculados, directamente, con las decisiones adoptadas en materia de "desindexación" y "desdolarización" de las tarifas, por un lado, y de renegociación de los contratos, por otro, el artículo 10 de la citada norma establece, en consonancia con aquellas disposiciones, que las mismas "en ningún caso autorizarán a las empresas contratistas o prestadoras de servicios públicos, a suspender o alterar el cumplimiento de sus obligaciones".

Antes de encarar un rápido análisis de las diversas -y significativas- transformaciones que sufriera lo propuesto originalmente por la Ley de Emergencia, así como de las características que ha ido asumiendo el proceso de renegociación con las distintas empresas privatizadas, cabe hacer referencia al artículo 13. El mismo faculta al Poder Ejecutivo a "regular, transitoriamente, los precios de insumos, bienes y servicios críticos, a fin de proteger los derechos de los usuarios y consumidores, de la eventual distorsión de los mercados o de acciones de naturaleza monopólica u oligopólica", lo cual brinda el marco legal necesario y suficiente como para su aplicación en defensa de los derechos de usuarios y consumidores. Esto último es muy importante dada la gravitación del oligopolio petrolero en la fijación del precio final del gas natural distribuido por redes y de la energía eléctrica.

En lo formal, es evidente que, de satisfacerse plenamente los criterios fijados en la Ley Nro. 25.561, los resultados de las renegociaciones dispuestas por la Administración Duhalde a poco de asumir la presidencia, deberían -o podrían- constituirse en la antítesis de lo acaecido en todas las precedentes donde, sistemáticamente, se privilegió el mantener o, incluso incrementar, los beneficios extraordinarios de las empresas privatizadas, frente a la inseguridad jurídica -y los derechos e intereses reales- de la mayoría de los usuarios y consumidores de los servicios públicos.

Sin embargo, vale la pena incorporar una primera reflexión que se vincula con el demorado (32) inicio de la renegociación con las empresas privatizadas dispuesta por la Ley Nro. 25.561. En realidad, ello remite a una serie de problemáticas que, según sea la forma de resolución de las mismas, permitirá revertir -o no- una de las mayores inequidades económico-sociales instauradas bajo la Administración Menem, y mantenidas durante el gobierno de la Alianza. Se trata, tal vez, de una de las más trascendentes: la consideración de las relaciones de poder que terminarán por verse reflejadas en tales renegociaciones. El histórico poder de lobbying de las empresas involucradas, la sistemática recurrencia, desde el mismo día de promulgación de la Ley, a operaciones de prensa y, sobre todo, la presión que han venido ejerciendo las máximas autoridades nacionales de muchos de los países de origen de las empresas privatizadas y los organismos multilaterales de crédito, plantean serios interrogantes en cuanto a las formas definitivas de resolución de las renegociaciones en curso.

En ese marco, se han ido perfilando claramente dos estrategias. La de las empresas, que, a favor de su ostensible poder de lobbying y bajo la amenaza de abandonar el país, de declararse en default (en muchos casos, ya concretada), de reducir sus inversiones y/o de despedir personal en forma masiva, reclaman un conjunto de medidas tendientes a preservar sus exorbitantes tasas de ganancia y el nulo riesgo empresario en el que se desempeñaron durante toda la década pasada. Y la del gobierno, cuyo ímpetu inicial, plasmado en la Ley Emergencia, parece haberse reducido a lograr el menor incremento tarifario posible y a postergar lo más posible una decisión con respecto al proceso renegociador, de forma tal que gran parte del mismo sea encarado por el gobierno que asuma en el transcurso de 2003.

Una somera revisión de algunos de los planteos que las privatizadas han llevado a la "mesa de negociación" permite comprender las -más que probables (atento a la debilidad, sino falta de voluntad, del gobierno nacional para fijar la "agenda" de discusión)- "líneas directrices" que han ido guiando las renegociaciones y, en ese contexto, inferir la forma de resolución de las mismas. A cambio de trasladar parcialmente a los precios finales los impactos de la fenomenal depreciación de la moneda local (tal como hubiera ocurrido de mantenerse el el seguro cambiario asociado a la dolarización de las tarifas con que se las favoreció bajo la Administración Menem), las empresas reclaman:

-la suspensión y/o la reducción de los -poco exigentes y, en numerosos casos, incumplidos- compromisos de inversión y de expansión y universalización de los servicios (a lo sumo, las firmas se "comprometerían" a ejecutar aquellas inversiones que resultan imprescindibles para la prestación mínima de los mismos);

-la disminución en los -ya de por sí débiles- índices de calidad exigidos contractualmente;

-la condonación de los incumplimientos contractuales en los que incurrieron (en algunos casos, de suma importancia), y de las consiguientes multas, desde que tomaron a su cargo la prestación de los servicios;

-la prórroga de los plazos de concesión;

-la suspensión de los regímenes de sanciones por calidad del servicio y de todo otro tipo de penalidad que pueda recaer sobre las firmas;

-la garantía estatal de un seguro de cambio para las deudas empresarias con el exterior y/o que el Estado argentino incorpore en la negociación con sus acreedores los pasivos de las grandes firmas con el exterior con la finalidad de acceder a quitas sustantivas. Cabe destacar que se trata de compañías muy endeudadas en el mercado internacional -por ejemplo, los pasivos externos de Aguas Argentinas son de alrededor de 700 millones de dólares, los de Telecom Argentina y Telefónica de Argentina superan, en conjunto, los 6.000 millones de dólares, mientras que el endeudamiento externo global de las empresas que actúan en los sectores gasífero y eléctrico se ubica, en cada caso, en el orden de los 3.000 millones de dólares;

-la traslación automática a las tarifas de los incrementos en los costos derivados de la maxidevaluación y/o la implementación de un tipo de cambio preferencial (bastante más reducido que el oficial -la aspiración de las firmas es el reconocimiento de la vieja paridad convertible 1 dólar=1 peso-) para las importaciones de bienes de capital y/o de insumos (todas estas empresas tienen un fuerte componente importado que, en buena medida, proviene de compañías vinculadas. Esto último, sin control ni consideración oficial alguna sobre los -más que presuntos- precios de transferencia ni, menos aún, sobre los efectos negativos que tales importaciones tuvieron sobre la industria nacional de proveedores);

-la indexación de las tarifas en función de la evolución de los precios internos (que, bajo el actual esquema macroeconómico, están creciendo holgadamente por encima de sus similares de los EE.UU., por los cuales vinieron ajustándose las tarifas hasta la sanción de la Ley Nro. 25.561);

-la instrumentación de nuevas formas de subsidio estatal a la creciente cartera de morosos de las empresas (en el último tiempo, en el marco de la agudización de la crisis económica y, en ese contexto, del importante deterioro en el poder adquisitivo de los salarios, se registraron incrementos de consideración en los niveles de morosidad en los pagos y de incobrabilidad de las facturas);

-la recuperación plena de la ecuación de equilibrio a partir de enero de 2004 vía incrementos escalonados de las tarifas o subsidios directos por parte del Estado, compensatorios de los menores ingresos y beneficios empresarios derivados de lo que se renegocie para el "período de emergencia" (vigente hasta fines de 2003); y

-la suspensión (en algunos casos, el diferimiento) del pago de todos los impuestos nacionales, provinciales y municipales (incluso del impuesto sobre la ganancia mínima presunta) (33).

En otras palabras, lo que las empresas están reclamando es mantener las condiciones de contexto en las que se desempeñaron durante todo el decenio de los noventa: nulo riesgo empresario y ganancias extraordinarias. A juzgar por lo que ha venido sucediendo hasta el momento, todo parece indicar que, una vez más, prevalecerán sus intereses por sobre los del conjunto de la sociedad.

En efecto, los criterios rectores que han venido guiando el proceso de renegociación contractual entre el gobierno del Dr. Duhalde y las empresas privatizadas sugieren que el ímpetu inicial de la Ley de Emergencia se ha transformado en "letra muerta". Lo acontecido en el ámbito de los canales fluviales por peaje (hidrovías), de la concesión del sistema nacional de aeropuertos, del mercado telepostal, de la energía eléctrica y del gas natural, y del transporte ferroviario, indica que, una vez más, han tendido a preservarse -y a fortalecerse- determinados intereses empresarios por sobre los de los usuarios y consumidores, replicando las recurrentes y opacas renegociaciones que caracterizaron a las anteriores gestiones gubernamentales.

En franca contradicción con lo dispuesto en la Ley de Emergencia, los primeros días de abril del corriente año se sancionaron los Decretos Nros. 576/02 y 577/02. El primero estableció la dolarización de la tarifa de peaje por vía fluvial para el tráfico con el extranjero de buques, al tiempo que mantuvo pesificada la correspondiente a la circulación interna. La segunda norma dolarizó las tasas aeronáuticas para los vuelos internacionales, y dejó fijada en pesos las de los vuelos de cabotaje. Se trata, en ambos casos, de una concesión de privilegio que derivará en considerables incrementos en los ingresos y en la tasa interna de retorno de las firmas concesionarias de la vía navegable troncal Santa Fe-Océano y de las principales estaciones aeroportuarias del país. Téngase presente que más del 90% de los ingresos percibidos por la firma Hidrovías provienen del cobro de peaje al transporte internacional, y que las tasas de embarque para vuelos al exterior explican alrededor del 75% de la recaudación de Aeropuertos Argentina 2000.

En el caso de esta última firma tales beneficios se verán potenciados por el hecho de que las inversiones que debe realizar y, fundamentalmente, el canon que debería abonar al Estado (la empresa vinculada al grupo local Eurnekián viene acumulando niveles de morosidad que a juicio de algunos analistas justificarían la rescisión de la concesión) han sido pesificados. En otros términos, mientras que se devaluaron en forma pronunciada sus gastos, sus ingresos prácticamente se triplicaron. A todo esto, aunque no tenga relación directa con la renegociación de las tarifas pero sí con algunos de los principales emergentes normativos de la Ley Nro. 25.561, la compañía, como la mayoría de las privatizadas, ha visto licuados sus pasivos con el sistema financiero local (según una estimación realizada en el Area de Economía y Tecnología de la FLACSO, entre los 50 mayores deudores que a comienzos de 2002 vieron licuados sus pasivos, pueden reconocerse 25 empresas privatizadas que, por ese medio, obtuvieron un beneficio -del orden de los 2.000 millones de dólares- equivalente al de las ganancias obtenidas por las mismas en el año 2000) (34).

Como fuera señalado, los marcos regulatorios de los sectores eléctrico y gasífero establecen que en mayo de cada año las firmas prestatarias pueden modificar sus respectivos cuadros tarifarios en función de la evolución de los precios mayoristas (ajustes estacionales). En ese contexto, y con la finalidad de cumplir con lo establecido en la Ley de Emergencia, el 9 de abril de este año el Ministerio de Economía sancionó la Resolución ME Nro. 38/02, por la cual se dispuso que los distintos organismos estatales de regulación y control (en este caso, el ENRE y el ENARGAS) debían "abstenerse de adoptar cualquier decisión o ejecutar acciones que afecten directa o indirectamente los precios y tarifas de los servicios públicos sometidos a su ámbito de competencia" (artículo 1). En ese marco, y a favor del despliegue de un muy intenso -y, a la luz de lo acontecido, sumamente exitoso- lobbying empresario, el 15 de abril se sancionó la Resolución ME Nro. 53/02, mediante la cual se estableció que lo dispuesto en la Nro. 38/02 no alcanzaría a los ajustes estacionales de la energía eléctrica y el gas natural.

Como resultado de ello, y a pesar de que la Ley Nro. 25.561 establece de manera taxativa que, hasta tanto no concluya el proceso de renegociación, queda prohibido cualquier tipo de mecanismo indexatorio en el ámbito de los servicios públicos, la Secretaría de Energía autorizó un incremento en las tarifas eléctricas (en promedio del 15%) para los usuarios de Edelap, Edenor y Edesur.

Algo similar, aunque con otras formas, se ha visto reflejado en el marco de una disputa entre Camuzzi Gas del Sur y el gobierno nacional (la empresa reclama por la falta de pago de los subsidios oficiales establecidos en el contrato de concesión) y de la fuerte suba que se registró en el -regulado por el oligopolio petrolero- precio del gas "en boca de pozo" a partir de la maxidevaluación de la moneda local (lo cual derivó en que la firma acumulara importantes deudas con las compañías productoras). En este caso, a comienzos de mayo se sancionó el Decreto Nro. 786/02, que trajo aparejado un incremento de entre el 2% y el 4% en las tarifas de gas natural del conjunto de los usuarios. Lo generado por tales aumentos pasará a conformar un fondo fiduciario tendiente a subsidiar el consumo residencial de los usuarios del sur del país.

Por otro lado, en abril del corriente año también se sancionó la Resolución ME Nro. 64/02, que estableció que la renegociación de los contratos de Aeropuertos Argentina 2000 y de Correo Argentino la llevará adelante la Procuración del Tesoro de la Nación y no la Comisión de Renegociación de los Contratos (tal como lo establecen la Ley Nro. 25.561, los Decretos Nros. 293/02 y 370/02 y la Resolución ME Nro. 20/02). Esto es muy importante por cuanto se sustrajo de la órbita de la Comisión (en la que -si bien con numerosas limitaciones- los usuarios y consumidores tienen participación), y se excluye del proceso de renegociación, a dos de las privatizaciones más conflictivas: en ambos casos se registraron importantes incumplimientos en lo que respecta a las inversiones comprometidas contractualmente y en lo referido al pago al Estado de los respectivos cánones (las deudas empresarias por este concepto se ubican, en conjunto, en el orden de los 600 millones de pesos). En otras palabras, sin mayores justificaciones al respecto, apenas tres meses después de sancionada la Ley de Emergencia, mediante una Resolución se determinó que los usuarios y consumidores quedarán al margen de dos renegociaciones contractuales que podrían dar lugar, tal como lo dispone la propia Ley de Emergencia, a la rescisión de los respectivos contratos.

En la misma línea, en el mes de agosto, a partir de la sanción de los Decretos Nros. 1.534/02 y 1.535/02, se dispuso la renegociación de los contratos de concesión celebrados con los operadores del sistema de correo telepostal y de los principales aeropuertos del país (ello, con la finalidad de "permitir su adecuación a los parámetros vigentes, de preservar intangible la ecuación económico-financiera y de garantizar el interés general"). A tal fin, se creó, en cada caso, una comisión ad-hoc integrada por representantes de la Jefatura de Gabinete de Ministros, de la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación, de la Procuración del Tesoro y del respectivo órgano de control (la Secretaría de Comunicaciones y el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos). Posteriormente, los primeros días de septiembre, se dictaron los Decretos Nros. 1.621/02 y 1.622/02, que establecen que, antes de su suscripción, los proyectos de convenio que elaboren ambas comisiones (es decir, los nuevos marcos normativos sectoriales) deben ser elevados a la Comisión Bicameral de Reforma del Estado y Seguimiento de las Privatizaciones. Todo esto reafirma la exclusión de los usuarios y consumidores -y de otros organismos, como, por ejemplo, la Secretaría de Defensa de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del Consumidor- de la renegociación de, sin duda, dos de las privatizaciones más conflictivas encaradas bajo la Administración Menem.

Por otro lado, a partir de la sanción de la Resolución Conjunta del Ministerio de Economía Nro. 61/02 y del Ministerio de la Producción Nro. 11/02, de principios de junio del corriente año, se dispuso la asignación del 30% de la recaudación proveniente de la tasa impositiva extra (5%) aplicada al gas oil, al pago de nuevos subsidios al transporte ferroviario de pasajeros. En tal Resolución se argumenta que "resulta imprescindible tener presente la situación por la que atraviesa el sistema ferroviario de pasajeros -de superficie y subterráneo- correspondiente al área mencionada, caracterizada por una aguda merma de la demanda sobre dicho medio de transporte, las dificultades del Estado Nacional para afrontar los compromisos contractuales y presupuestarios destinados a los aportes para subsidios de explotación del referido sistema y aportes para las inversiones en el mismo, y agravada por el impacto producido sobre los costos de explotación de los concesionarios como consecuencia de la modificación del régimen cambiario respecto de una actividad que requiere para su continuidad de insumos de procedencia extranjera y de insumos internos que han sufrido un notable incremento en los últimos meses; combinado todo ello con la imposibilidad actual de trasladar dichos incrementos a las tarifas". Tal asignación de los subsidios se distribuirá, entre las distintas empresas prestatarias, en relación directa con la cantidad de pasajeros transportados. En realidad, esta Resolución Conjunta, no hace más que suplantar las disposiciones que, en última instancia, deberían emanar de la Comisión de Renegociación de los Contratos desplazando, de hecho, las atribuciones, las funciones y las misiones que le fueran conferidas a la misma.

Asimismo, en el mes de agosto se sancionaron las Resoluciones ME Nros. 308/02 y 317/02, que resultaron, una vez más, plenamente funcionales a los intereses empresarios. Mediante la primera se reconoce la posibilidad de que se suspendan las sanciones a aquellas firmas prestatarias que, aduciendo problemas derivados de la emegencia económica, incumplan en los niveles de calidad exigidos. La segunda disposición, por su parte, establece que las compañías "podrán solicitar, por razones debidamente fundadas, que determinada información o documentación sea considerada confidencial y en consecuencia se proceda a su reserva de acuerdo a las previsiones contenidas en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y su reglamentación". Esto último reviste particular importancia porque refuerza sobremanera la ostensible debilidad de los usuarios y consumidores en la instancia renegociadora.

Por último, el 16 de septiembre del corriente año se sancionó el Decreto Nro. 1.834/02, que establece que la declaración en convocatoria de acreedores o "en quiebra" de una empresa privatizada no implicará que la misma pierda la concesión del servicio (en la generalidad de los casos, los contratos de concesión establecen que la presentación de una firma en concurso preventivo es causal de extinción del respectivo contrato) (35). Desde la óptica privada, esta normativa adquiere suma relevancia por cuanto, a partir del proceso maxidevaluatorio que se ha venido manifestando desde el abandono del esquema de la Convertibilidad, muchas prestatarias de servicios públicos han registrado importantes quebrantos patrimoniales (derivados de la depreciación de sus activos y de la revalorización de sus pasivos resultantes del shock devaluatorio).

Como surge de las consideraciones precedentes, las "modalidades renegociadoras" de la Administración Duhalde han tendido crecientemente a desvirtuar el "espíritu" y la "letra" de la Ley de Emergencia (negociaciones por fuera de la Comisión Renegociadora, dolarización de algunas tarifas en un contexto de generalizada -aunque asimétrica- "pesificación" de la economía, incrementos tarifarios que se oponen a taxativas disposiciones de la citada norma, etc.). Esto abre el interrogante de si, replicando lo acontecido durante los gobiernos de Menem y de De la Rúa, el proceso de renegociación contractual no terminará derivando en la preservación de los privilegios con que contaron las prestatarias privadas de servicios públicos durante el decenio pasado. Todo parecería indicar que, en contraposición con los anuncios de los primeros días de la Administración Duhalde (donde el tema de la desarticulación de los privilegios de las privatizadas aparecía como uno de los puntos centrales en, por lo menos, las declaraciones de las más altas autoridades gubernamentales e, incluso, en algunas de sus primeras acciones), nuevamente se delinearon senderos de renegociación que, por un lado, tornan prescindible -y superflua, si no irrelevante- la acción de la Comisión de Renegociación y, por otro, parecen ceder frente a las las "sugerencias" -cuando no, exigencias directas- de las firmas privatizadas, de los organismos multilaterales de crédito (en particular, el F.M.I.), y de las propias autoridades gubernamentales de los países de origen de muchas de esas empresas.

En este sentido, y considerando que aún queda mucho por negociar, cabe preguntarse: ¿mantendrá el gobierno las estrategia de negociación que ha desplegado hasta el presente, o la modificará radicalmente colocándose, por una vez, del lado de los usuarios y consumidores?; ¿las renegociaciones efectivas se realizarán en el ámbito de la Comisión creada al respecto o, nuevamente, en opacos ámbitos ajenos a lo dispuesto por la normativa?; y ¿la tan mentada transparencia anunciada a poco de crearse la Comisión será, nuevamente, una expresión de deseos? En relación con esto último, atento a la nula transparencia del proceso renegociador, y amparada en los derechos consagrados en el artículo 42 de la Constitución Nacional, la Jueza Federal Clara do Pico dictaminó en un fallo reciente la postergación de los plazos de la renegociación contractual hasta tanto se le otorgue al representante de los usuarios en la Comisión toda la documentación presentada por las empresas y se permita su acceso sin restricciones a las reuniones de los equipos técnicos.

De lo anterior se infiere que el gobierno parece decidido a no hacer uso de una serie de instrumentos que deberían formar parte constitutiva de tales renegociaciones. Al respecto, bastaría con incorporar a la "mesa de negociación" una serie de temas y problemas que demandan una urgente revisión en el marco de la propia normativa vigente:

-gran parte de las ganancias extraordinarias internalizadas por las empresas privatizadas durante los años noventa estuvo vinculada con una apropiación ilegal de recursos (el haber trasladado a las tarifas finales las variaciones en los precios de los Estados Unidos -una maniobra elusoria de la Ley de Convertibilidad, tal como lo reconocen diversos fallos judiciales, la Procuración del Tesoro e, incluso, el artículo 4 de la Ley Nro. 25.561, de la que no gozó ninguno de los restantes precios de la economía argentina, en especial, los salarios- le posibilitó a estas firmas apropiarse ilegalmente, hasta fines de 2000, de aproximadamente 9.000 millones de dólares);

-una proporción no despreciable del abultado endeudamiento externo de las empresas, en muchos casos, con firmas vinculadas, no se canalizó hacia la inversión sino que se destinó al mercado financiero local aprovechando las diferencias existentes en las tasas de interés vigentes a nivel internacional y en el plano local (como fuera señalado, el usufructo de la importante brecha existente entre las tasas a las que tomaron los créditos y a las que colocaron el dinero en el ámbito doméstico le posibilitó a estas firmas contar con otra fuente de generación y apropiación de beneficios extraordinarios);

-una parte importante de las compras en el exterior de insumos y/o maquinarias y equipos de las privatizadas se vinculó con transacciones con empresas relacionadas societariamente (lo cual no sólo trajo aparejado el desmantelamiento del entramado local de proveedores, en el marco de una absoluta despreocupación oficial por hacer cumplir las leyes de "compre argentino" y de "contrate nacional", sino que también tuvo efectos negativos sobre las cuentas del sector público, dado que una de las principales formas con que estas firmas suelen eludir el pago del impuesto a las ganancias en el país se relaciona con la forma en que "inflan" sus costos a partir de la sobrefacturación de importaciones);

-bajo el amparo oficial, las firmas incurrieron en importantes incumplimientos en cuanto a la transferencia a las tarifas (tal como lo dispone la normativa referida a la "neutralidad tributaria" o "estabilidad impositiva" incorporada en la casi totalidad de los contratos) de buena parte de las reducciones impositivas, "sacrificio fiscal" del Estado que terminó por engrosar sus muy elevadas tasas de rentabilidad; y

-el no cumplimiento de las metas de expansión y universalización de los servicios perjudicó fundamentalmente a los hogares y a las regiones del país de menores ingresos.

Está en manos de la Administración Duhalde integrar estos elementos -y algunos más, de similares características- en la "mesa de negociación" y cumplimentar con los enunciados básicos y esenciales de la Ley Nro. 25.561, donde -en consonancia con lo fijado por la Constitución Nacional- la protección de usuarios y consumidores debería asumir el papel protagónico, sumado al imprescindible enfrentamiento con los lobbies empresarios que emergen como uno de los beneficiarios fundamentales de la experiencia extrema del neoliberalismo argentino en materia de modalidades y características del programa privatizador. Sin embargo, retomando, en buena medida, las peores prácticas en materia de renegociación con las empresas privatizadas por parte de anteriores administraciones, el gobierno de Duhalde parece dispuesto a conceder incrementos en las tarifas de los servicios que, por la intensidad y discrecionalidad que, en principio, asumirían, en nada se condicen con principios mínimos de legalidad y legitimidad (36).

En síntesis, a pesar de las supuestas buenas intenciones de la Ley de Emergencia de avanzar hacia la reversión de parte sustantiva de las inequidades derivadas del contexto normativo en el que las empresas privatizadas se desenvolvieron durante todo el decenio de los noventa, la peculiar modalidad de renegociación de los contratos del gobierno de Duhalde ha desvirtuado gran parte del "espíritu" y de la "letra" de la citada norma. Ello, por diversas razones:

-Desatendiendo la actual situación de emergencia económico-social, las autoridades gubernamentales parecerían dispuestas a renunciar, bajo cualquiera de la opciones que se plantean, a uno de los preceptos básicos enunciados por el artículo 9 de la Ley de Emergencia, como es el del impacto de las tarifas de los servicios públicos sobre la por demás regresiva distribución del ingreso existente. En este sentido, considerando la abrupta caída del salario (superior al 35%) resultante del shock devaluatorio actual, si se siguiera la "letra" de la Ley es evidente que las tarifas tendrían que abaratarse en forma pronunciada. Al respecto, cabe replicar algunas de las consideraciones del Informe elevado por el Dr. Biagosch: "La actual situación del salario real, unida a la fuerte disminución de la demanda de los servicios públicos y al incremento de la morosidad, hacen hoy impensable un aumento de tarifas con carácter general sin que, previamente se recomponga el salario real"... "Si al momento de la decisión se careciera de una adecuada ponderación de ellos [se refiere a los impactos de las tarifas sobre la competitividad y la distribución del ingreso], que conduzca a una solución armónica de los intereses en juego y de los bienes jurídicos que deben protegerse, los actos administrativos que se adopten en materia tarifaria serán ilegítimos por exceder los límites de la política legislativa fijada por el Congreso de la Nación al delegar en el PE las facultad de renegociar los contratos alcanzados por el art. 8 de la ley, y por falta de coherencia con las normas internas del sistema". Indudablemente, los incrementos anunciados de las tarifas de los servicios públicos (lo mismo que los ya efectivizados) resultarían contradictorios con lo dispuesto en los artículos 4 (por el que se reformula la redacción del artículo 10 de la Ley de Convertibilidad) y el 8 de la Ley Nro. 25.561 en tanto, sin que se hayan alterado las condiciones de la emergencia económica (por el contrario, se han visto agravadas), implicarían un ajuste de precios y tarifas que, en este caso, "repotenciaría" el actual proceso inflacionario y, más aún, el de regresividad distributiva.

-Un segundo elemento se vincula con que, mientras la Ley de Emergencia establece la "desdolarización" y la "desindexación" de las tarifas, sin mayores justificaciones al respecto, el gobierno ha "redolarizado" las correspondientes a las de los concesionarios de la hidrovía y de las principales estaciones aeroportuarias del país.

-No obstante el hecho de que la Ley Nro. 25.561 le confiere al Estado la facultad de regular el comportamiento de los mercados fuertemente concentrados con la finalidad de evitar que las empresas adopten distintos tipos de prácticas predatorias y/o anti-competitivas, en el último tiempo, con el aval del gobierno nacional, y a favor del despliegue de prácticas oligopólicas por parte de los actores líderes del mercado petrolero, se ha registrado un considerable incremento en el precio de los principales combustibles líquidos en detrimento de los usuarios y consumidores.

-Si bien la Ley de Emergencia establece de modo explícito que los usuarios y consumidores tienen que participar activamente en la renegociación, los mismos han quedado virtualmente desplazados de dicho proceso, dado que todo lo que aconteció hasta el presente se realizó por fuera del ámbito institucional de la Comisión Renegociadora. Ello es un claro indicador de que la mencionada norma no se está cumplimentando en lo que hace a la necesidad de que los usuarios y consumidores estén debidamente informados y de que sean partícipes activos de la renegociación. Todo lo anterior también se refleja en el hecho de que las audiencias públicas que se iban a encarar no eran de carácter vincultante (es decir, los usuarios y consumidores tendrían "voz" pero no "voto") y, fundamentalmente, que el gobierno ya ha decidido que le concederá a las empresas cierto incremento tarifario, en línea con sus reclamos y con los de los organismos multilaterales de crédito. En otras palabras, las audiencias carecían de sentido alguno en tanto los aumentos tarifarios ya estarían aprobados antes de la realización de las mismas e, incluso, de que el tema fuera tratado en el ámbito parlamentario (37).

-En estrecha relación con lo anterior, el hecho de centrar parte sustantiva de la negociación con las prestadoras privadas de servicios públicos en el tema tarifario, resulta contradictorio con las taxativas disposiciones de la Ley de Emergencia que, en su artículo 9, señala que los criterios rectores de la renegociación de los contratos también deben contemplar la calidad de los servicios prestados, los planes de inversión, el interés de los usuarios, la accesibilidad de los servicios y la rentabilidad empresaria.

-Finalmente, por su impacto sobre la (in)seguridad jurídica de los usuarios y consumidores, cabe destacar que gran parte de las renegociaciones concretadas hasta el momento se fueron realizando a partir de la sanción de decretos y resoluciones que, en muchos casos, contravienen disposiciones emanadas de una norma de superior status jurídico (la Ley de Emergencia). Esto es sumamente importante porque, si bien con muchas deficiencias, la citada norma incorpora ciertos aspectos que podrían llegar a ser muy favorables desde la perspectiva de la defensa de los derechos de los usuarios y consumidores y que, de aplicarse efectivamente, podrían dar lugar a la reversión de buena parte de los privilegios de que gozaron las empresas privatizadas durante toda la década de los noventa.




Notas

(28) En un estudio reciente se concluye que, aunque con diferencias entre servicios, la proporción del gasto total familiar destinada al consumo de servicios públicos ha aumentado de manera notable en poco más de una década (entre 1986 y 1997). En los hogares de menores ingresos los incrementos han sido los más acentuados (sin contar el aumento del gasto por expansión de la cobertura), ya que destinan al pago de servicios públicos una proporción tal (14,5% del -reducido y declinante- presupuesto total del hogar) que corresponde a más de la cuarta parte de lo que el mismo decil destina al consumo de alimentos y bebidas. Arza, C.: "El impacto social de las privatizaciones. El caso de los servicios públicos domiciliarios", Documento de Trabajo Nro. 10 del Proyecto "Privatización y Regulación en la Economía Argentina", FLACSO/SECYT/CONICET, 2002.
(29) Para un tratamiento detenido de la situación que, en relación con las prestatarias privadas de servicios públicos, se abrió a partir del fin de la Convertibilidad, véase Azpiazu, D.: "Las privatizaciones en la Argentina. Diagnóstico y propuestas para una mayor equidad social", FLACSO/CIEPP, julio 2002; y, del mismo autor, "Presentación", en Azpiazu, D. (comp.): "Privatizaciones y poder económico. La consolidación de una sociedad excluyente", op. cit.; y "Privatizaciones en la Argentina. La captura institucional del Estado", en Revista Realidad Económica, Nro. 189, julio-agosto 2002.
(30) Ante la demora en la iniciación efectiva del proceso de renegociación, y en el marco de una ostensible debilidad política del gobierno de Duhalde, en el mes de septiembre se sancionó el Decreto Nro. 1.839/02 por el cual se dispuso la extensión por 120 días hábiles más los plazos para la revisión de los contratos (con la posibilidad de extenderlo por 60 días más). En consecuencia, la renegociación de los contratos con las empresas privatizadas quedará, en los hechos, como una "asignatura pendiente" que deberá encarar la próxima administración gubernamental.
(31) Las mencionadas disposiciones normativas fueron complementadas, en marzo de 2002, por la Resolución ME Nro. 20/02, por la que se aprobaron las "Normas de Procedimiento para la Renegociación de los Contratos de Prestación de Obras y Servicios Públicos".
(32) Y, atento a las urgencias político-institucionales de la actual Administración, acotado a ciertos temas específicos como el tarifario y el de la calidad de los servicios.
(33) Parte sustantiva de tales propuestas ha sido extraída del Informe elaborado por la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos ("Informe de Gestión. Marzo y abril 2002", mayo 2002).
(34) Posteriormente, el Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal Nro. 8, Secretaría Nro. 15, a cargo de la Dra. Clara Do Pico presentó una medida cautelar por la cual se suspenden los efectos del Decreto Nro. 577/02.
(35) En el artículo 1 del mencionado decreto se señala: "Durante el lapso de emergencia pública establecida por el artículo 1o de la Ley No 25.561 y con la finalidad de asegurar la continuidad y calidad de los servicios públicos que se brindan a la población, la sola presentación en concurso preventivo o la solicitud de quiebra de las Empresas Concesionarias o Licenciatarias de obras y servicios públicos... no dará lugar a la rescisión de los contratos de concesión o licencia que celebraron con el Estado Nacional. Todo ello, sin perjuicio de las demás dificultades con las que, en su calidad de concedente u otorgante de la licencia, el Estado Nacional cuenta para declarar la extinción del contrato por otras causales distintas a la sola presentación en concurso preventivo o solicitud de quiebra de las Empresas Concesionarias o Licenciatarias de obras y servicios públicos".
(36) En el marco de fuertes presiones por parte de las firmas prestatarias para "readecuar" sus ingresos al nuevo contexto económico (es decir, para aumentar las tarifas en forma considerable y/o para persistir en su actitud de deterioro de los servicios prestados, y/o para obtener distintos tipos de compensaciones estatales "por mayores costos" de forma tal de recuperar los extraordinarios niveles de rentabilidad registrados en los años noventa), y de la realización de una serie de audiencias públicas con la finalidad de "discutir" tales reclamos (posteriormente las audiencias fueron suspendidas por una medida cautelar presentada por diversas Asociaciones de Usuarios y Consumidores y por la Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires), el gobierno ha decidido conceder una suba tarifaria en un porcentual que, en principio, no superaría el 10% (en el caso del gas natural y de la electricidad, tales aumentos no se harían extensivos a los sectores de menores consumos). Al respecto, cabe traer a colación una de las las consideraciones que se desprenden del Informe elevado por el que fuera representante del propio Ministerio de Economía al frente de la Comisión de Renegociación de los Contratos: "La abrupta caída del ingreso hace hoy impensables un aumento de precios y tarifas de los servicios públicos. En el mediano plazo de existir una recomposición del salario real, podrán recomponerse los precios y tarifas pero nunca en el nivel medido en dólares vigentes con anterioridad a la crisis. En el largo plazo, la pretensión de los inversores externos de ver restituido por vía tarifaria los valores en dólares de sus inversiones y el de las rentabilidades obtenidas históricamente, es insostenible o no sustentable como se ha dado en calificar hoy a los modelos económicos con algún grado de viabilidad económica, política y -sobre todo- social". Ver el Informe final de evaluación del proceso de renegociación de los contratos y del desempeño de la Comisión, elevado por el Dr. Alberto Biagosch, al Ministro de Economía, Lic. Lavagna, el 29 de mayo de 2002.
(37) A pesar del freno a las audiencias públicas, y en el marco de una cada vez más marcada presión por parte de las compañías privatizadas y del F.M.I., el gobierno nacional ha decidido llamar a una nueva ronda de audiencias que, a juzgar por la información disponible, se inscribirían en la misma lógica que las que se vieron truncadas, en tanto su principal -si no única- finalidad será la de "discutir" incrementos tarifarios que ya están definidos de antemano (si bien este nuevo llamado se circunscribiría a los sectores eléctrico y gasífero, el objetivo oficial es que los aumentos sean generalizados).