Martín Schorr (*)
La Insignia.


I. Introducción
Vistos en perspectiva histórica, los años noventa constituyeron una etapa decisiva para el desenvolvimiento económico y social de la Argentina. En el transcurso de la década pasada, la economía local atravesó un proceso de importantes transformaciones estructurales, que trajeron aparejada la consolidación de las principales tendencias que se impusieron como rasgos distintivos del régimen de acumulación configurado en el país a partir de la segunda mitad del decenio de los setenta: concentración económica, centralización del capital, predominio de la valorización financiera, distribución regresiva del ingreso y fragmentación social.

Sin duda, uno de los ejes centrales del proceso mencionado fue la política de privatización de empresas públicas implementada bajo la Administración Menem. En este sentido, existen sobradas evidencias acerca de que el programa privatizador instrumentado ha desempeñado un papel determinante en la profundización de un patrón de acumulación crecientemente concentrador en lo económico y excluyente en lo social (1). Las principales modalidades que caracterizaron a las privatizaciones tendieron a conformar -y preservar- ámbitos privilegiados de acumulación y reproducción del capital, caracterizados por un nulo riesgo empresario, y ganancias extraordinarias. Estas últimas fueron las más altas a nivel local, e incluso en el plano internacional, y han sido internalizadas por un núcleo muy reducido -aunque sumamente poderoso en términos económicos, políticos y sociales- de grandes grupos empresarios de origen nacional y extranjero. Por otro lado, este proceso consolidó una pauta distributiva sumamente inequitativa (2).

El objetivo de este trabajo es presentar una breve caracterización del vasto programa privatizador encarado durante la década de los noventa en la Argentina, centrando el análisis en la forma en que ciertos aspectos de los marcos regulatorios impactaron sobre el comportamiento de los precios de los diferentes servicios, la performance económica de las empresas prestatarias de los mismos, y la distribución del ingreso (3). Atento a dicho objetivo, en la Sección II se analiza la evolución, durante los años noventa, de las tarifas de los principales servicios públicos, haciendo especial hincapié en las diferencias existentes entre los distintos tipos de usuario. La Sección III, por su parte, intenta demostrar cómo el patrón de desenvolvimiento tarifario registrado en el transcurso del decenio pasado ha estado estrechamente relacionado con ciertos rasgos distintivos de la trama normativa que ha delimitado el accionar de las firmas privatizadas. Sobre la base de tales análisis, en la Sección IV se busca identificar, desde diversas perspectivas, los aspectos más salientes que se desprenden del desempeño que experimentaron dichas compañías durante los años noventa, mientras que en la Sección V se procura precisar las principales implicancias distributivas de las privatizaciones. Finalmente, en la Sección VI, y a partir de los distintos desarrollos precedentes, se intenta determinar las principales singularidades del actual proceso de renegociación contractual entre las prestatarias privadas de servicios públicos y el gobierno nacional, cuyo objetivo principal es el de "readecuar" los respectivos marcos normativos al nuevo escenario macroeconómico que se abrió a partir del abandono del régimen de la Convertibilidad mediante una fenomenal devaluación de la moneda doméstica.

En relación con esto último, cabe destacar que, según se desprende de lo acontecido hasta el presente (fines de octubre de 2002), el principal objetivo de las empresas pasa por mantener las privilegiadas condiciones de contexto en las que se desenvolvieron y las exorbitantes tasas de ganancia con que se beneficiaron desde el mismo inicio de sus operaciones. Para ello, su estrategia renegociadora (en muchos aspectos, coincidente con la de la actual administración gubernamental) se estructura en torno de dos ejes centrales. Por un lado, en el intento por transferir a los usuarios y consumidores gran parte -si no la totalidad- de los costos ocasionados por el shock devaluatorio manteniendo, por esa vía, su ecuación económico-financiera (ello, bajo muy diversos mecanismos: fuertes incrementos tarifarios, prórroga en los plazos de las concesiones, tratamiento preferencial por parte del Estado de los pasivos privados, condonación de multas por incumplimientos privados, supresión de diferentes obligaciones contractuales, reducción en la presión impositiva, etc.). Por otro, en no colocar en la "mesa de negociación" todo lo acaecido durante los años noventa y en centrar toda la renegociación en las críticas al escenario de "inseguridad jurídica" -para sus intereses- que se habría abierto con la finalización de la Convertibilidad (lo cual es esperable, si se considera que buena parte del notable desempeño que tuvieron las privatizadas se encuentra estrechamente relacionado con numerosas irregularidades normativo-institucionales). Es por la relevancia de esta última cuestión que este trabajo se centra en el análisis de las principales características e impactos emanados del desenvolvimiento de las empresas privatizadas durante todo el decenio de los noventa.

II. El comportamiento de las tarifas de los distintos servicios públicos

Durante más de cuatro décadas, el Estado argentino asumió la conducción y administración directa de la mayoría de los servicios públicos. En ese período, los sucesivos gobiernos manipularon -por cierto, no siempre en forma progresiva- el nivel de las tarifas de los mismos en función de, entre otros factores, su impacto sobre el nivel de vida de la población, en general, y de los asalariados y de los restantes sectores de bajos ingresos, en particular. A principios de los años noventa, se intensifican los argumentos a favor de la privatización de estos servicios, allanándose el camino para una transformación que implicaría, entre otras cosas, un cambio sustantivo en la dinámica de fijación de los precios y las tarifas. El análisis de este proceso asume una alta relevancia desde una perspectiva distributiva, ya que el costo de estos servicios para los usuarios en una sociedad moderna es casi tan importante como, por ejemplo, el costo de los alimentos.

La idea promotora para llevar adelante las privatizaciones se basaba en asumir que las empresas públicas necesitaban una inyección de capital cuya magnitud sólo podía proveer el sector privado, en el marco de la llamada "quiebra del Estado" de fines de los ochenta, para poder aumentar la productividad y la eficiencia de estas firmas, en beneficio del conjunto de la población. En otros términos, esta visión suponía que la transferencia al capital concentrado de las principales compañías del Estado argentino generaría per se un aumento en la eficiencia de las empresas que redundaría en crecientes niveles de "bienestar general" que no tardarían en "derramarse" sobre el conjunto de la población, en especial, sobre los sectores de menores ingresos (bajo la forma de, por ejemplo, tarifas decrecientes, y/o una mejor calidad en la prestación de los servicios).

Efectivamente, una vez privatizadas, muchas de las empresas de servicios públicos mejoraron la calidad de sus prestaciones, sobre todo con respecto a los parámetros registrados a fines de los ochenta y aumentaron su "eficiencia microeconómica" y, fundamentalmente, su productividad. Ahora bien, la experiencia argentina en materia de privatizaciones de servicios públicos mostró que los incrementos en la productividad, que implicaron una reducción de los costos operativos de las empresas, no se tradujeron en una disminución en las tarifas (manteniendo un margen de beneficio "razonable" para las firmas prestatarias). De modo que no ha sido el conjunto de la sociedad el que se benefició de la mayor productividad, sino tan solo un reducido grupo de empresas, propietarias o concesionarias de las empresas de servicios públicos, que vio incrementada la tasa de retorno de su capital. A esta conclusión es posible arribar si se analiza la evolución de las tarifas de los servicios públicos y de las ganancias extraordinarias que han internalizado los distintos consorcios adjudicatarios de las empresas privatizadas desde que iniciaron sus actividades.

El cuadro nº 1 sintetiza, para el período comprendido entre marzo de 1991 (momento en que se lanza el Plan de Convertibilidad) y junio de 2001, la evolución de los precios y tarifas de una selección de servicios públicos privatizados, en relación con la variación de los precios mayoristas (se trata del Indice de Precios Internos al por Mayor -IPIM-, que incorpora, fundamentalmente, a sectores productores de bienes transables). El alza en las tarifas de estos servicios no parece reflejar, en la mayoría de los casos, transferencia alguna de los importantes incrementos de productividad y eficiencia de las empresas privatizadas (4).

Así, por ejemplo, el incremento promedio ponderado en las tarifas de peaje de las principales rutas nacionales (42,7%) supera al aumento correspondiente al IPIM (15,8%). Esta suba registrada en los peajes conllevó un aumento considerable en los costos del transporte.Cabe destacar que, para muchas firmas, este constituye uno de los componentes centrales del denominado "costo empresario" y, como tal, ha jugado un papel central en la explicación de la crisis que atravesaron muchas economías regionales durante los años noventa (deterioro que se vio potenciado por la orientación que adoptaron otras medidas de política aplicadas durante la gestión de gobierno del Dr. Menem y de la Alianza; en particular, aunque no exclusivamente, la apertura asimétrica de la economía y la desregulación de ciertos mercados) (5).




Con respecto al gas natural, en el transcurso del período analizado, la tarifa promedio se incrementó un 49,0%. En este caso, corresponde distinguir la evolución de las tarifas residenciales de las abonadas por los usuarios industriales. Así, se destaca el incremento registrado por la tarifa residencial (127,0%). Como se observa en el cuadro mencionado, esta ha sido, por lejos, la que más ha aumentado desde el lanzamiento del Plan de Convertibilidad hasta mediados de 2001. En cuanto a las tarifas no residenciales, cabe distinguir la evolución de las correspondientes a las pequeñas y medianas empresas (que aumentaron un 23,8%, magnitud levemente superior al registrado por el IPIM), de aquellas abonadas por los grandes usuarios industriales que al aumentar moderadamente, dieron lugar, en términos reales, a una reducción en el costo del gas para este subconjunto de usuarios. Esta evolución asimétrica entre las tarifas reales de los distintos tipos de usuario de gas parecería reflejar dos tipos de transferencia. Por un lado, desde los usuarios residenciales a los no residenciales y, por otro, en el interior del segundo grupo, desde los pequeños y medianos consumidores hacia los grandes demandantes.

Cabe señalar que la mayoría de los incrementos analizados tuvieron lugar antes de la transferencia de la ex-Gas del Estado al sector privado. En efecto, entre marzo de 1991 y enero de 1993 (fecha en la que se hace efectiva la privatización de la compañía estatal), la tarifa promedio del gas aumentó un 30%. Dicho aumento fue explicado, en lo sustantivo, por el incremento en las tarifas residenciales (ascendieron alrededor de un 100% entre marzo de 1991 y enero de 1993), ya que los restantes precios o bien se incrementaron muy levemente (es el caso de los abonados por los pequeños y medianos usuarios no domésticos) o bien disminuyeron (como en el caso de las grandes empresas). Como resultado de esta importante dispersión entre las tarifas abonadas por los distintos usuarios se conformó una nueva estructura de precios relativos del sector, que, en comparación con la vigente durante la prestación estatal de los servicios de transporte y distribución de gas, presenta un claro sesgo regresivo en términos distributivos (6). Atento a la intensidad de los cambios mencionados, cabe indagar acerca de si el tránsito desde un esquema de precios relativos, como el vigente hasta que se inicia el proceso de reconfiguración de la estructura tarifaria para adecuarla a los intereses privados, no ha derivado en un subsidio implícito desde los usuarios residenciales (en especial, los de menor poder adquisitivo) hacia los grandes consumidores industriales.

En función de lo expuesto, vale mencionar que la Ley Nro. 24.076 (que definió el nuevo contexto -operativo y normativo- en el que pasaron a ser prestados los servicios de transporte y distribución de gas natural por parte del sector privado a partir de enero de 1993) prohibe expresamente a las empresas licenciatarias la instrumentación de prácticas de subsidios cruzados entre las distintas categorías de usuario. Así, en el artículo 41 de dicha norma se sostiene que en ningún caso "los costos atribuibles al servicio prestado a un consumidor o categoría de consumidores podrán ser recuperados mediante tarifas cobradas a otros consumidores".

En el caso de las tarifas de energía eléctrica, el desempeño fue similar puesto que las principales modificaciones en la estructura tarifaria fueron aplicadas con anterioridad a la firma de los contratos de concesión. La reestructuración de los precios relativos del sector y, fundamentalmente, el elevado grado de hidraulicidad verificado en las regiones donde se ubican las principales represas hidroeléctricas del país -a lo que se sumó el ingreso operativo de nuevas plantas de generación de ciclo combinado- incrementó la oferta de energía eléctrica de manera significativa e indujo a una disminución en su precio mayorista. Estos fueron algunos de los motivos por los cuales, hasta el "apagón" de Edesur que tuvo lugar a principios de 1999, la privatización del sector eléctrico solía presentarse como el caso "ejemplar" o "modelo" a seguir, dentro del vasto programa privatizador encarado por la Administración Menem.

Sin embargo, al igual que en el caso gasífero, en este sector también se manifiestan evoluciones diferenciales según el tipo de usuario, que también denotan un sesgo regresivo en materia de distribución del ingreso. En efecto, las tarifas residenciales reflejan, en su interior, dos comportamientos contrastantes: mientras las correspondientes a los usuarios de bajo consumo se incrementaron un 1,2%, la de los usuarios de elevados umbrales de demanda decrecieron un 70,7%. En otras palabras, dada la estrecha correlación entre los niveles de consumo y los ingresos de los distintos hogares, puede inferirse que el sector que menos se benefició con el reordenamiento de los precios del mercado eléctrico fue el conformado por los segmentos de la población con menores ingresos. Por otro lado, los principales beneficiarios del abaratamiento de las tarifas no residenciales fueron los usuarios de altos consumos.

Los ajustes tarifarios efectuados en el período previo a la privatización se manifiestan con particular intensidad en el caso del servicio básico telefónico. En efecto, entre enero de 1990 y noviembre del mismo año (fecha en la que se firman los contratos de transferencia), durante la intervención de ENTel a cargo de la Ing. María Julia Alsogaray, el valor del pulso telefónico *medido en dólares estadounidenses* aumentó un 711% (pasó de 0,47 centavos a 3,81 centavos de dólar). En el mismo período, los precios mayoristas se incrementaron un 450%, y la cotización del dólar subió un 235%. Entre marzo de 1991 y junio de 2001, el incremento del costo del valor del pulso telefónico (24,4%) resultó ligeramente superior al registrado por el IPIM. No obstante, tal evolución relativa no contempla el notable salto de nivel que supuso el aumento instrumentado antes de la privatización. Al margen del rebalanceo tarifario de comienzos de 1997, que dio lugar a una nueva alza en el costo del servicio para los usuarios (especialmente para los residenciales de bajo consumo), el nivel tarifario con que se inició la gestión privada de la ex-ENTel redundó en niveles tarifarios y márgenes de rentabilidad significativamente superiores a los registrados internacionalmente (7). A su vez, cabe resaltar que si bien el pulso telefónico es la variable sobre la que se concentra la regulación tarifaria, se han registrado incrementos sustantivos en el costo del servicio sin modificación alguna en el valor del mismo, a partir de, por ejemplo, la eliminación de los llamados pulsos libres y la modificación del ritmo de tasación de las llamadas. Al respecto, comparando internacionalmente el costo para los usuarios residenciales, se observa que el servicio telefónico para los argentinos durante los años noventa fue más del doble que en España, Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña considerados individualmente, y más del triple si se lo constrasta con el costo promedio (8).

En suma, más allá del ejemplo que brinda la energía eléctrica, es indudable que durante la vigencia del Plan de Convertibilidad se asistió en la economía argentina a la configuración y consolidación de una nueva estructura de precios relativos que tendió a favorecer a las áreas privatizadas proveedoras de servicios y a perjudicar relativamente a la mayoría de los sectores productores de bienes transables. Asimismo, si bien en el transcurso de los noventa se registraron aumentos de consideración en la productividad media de las empresas privadas que tomaron a su cargo la prestación de servicios públicos, lo cual podría estar reflejando cierta mejora en la "eficiencia microeconómica" de este segmento de firmas, las evidencias analizadas en esta parte del trabajo indican que dicho incremento o bien no ha sido trasladado a las tarifas, o no ha sido transferido en la medida esperada (es decir, reconociendo las importantes ganancias de "eficiencia" de las compañías), en especial, a las abonadas por los usuarios residenciales y por las pequeñas y medianas empresas.




Notas (*) Sociólogo (UBA); investigador del Area de Economía y Tecnología de la FLACSO-Sede Argentina; y becario del CONICET. El presente texto es una versión resumida de una ponencia presentada en las Quintas Jornadas Nacionales y Segundas Jornadas Latinoamericanas "De la dictadura financiera a la democracia popular" organizadas por la Escuela de Historia de la Facultad de Humanidades y Artes de la Universidad Nacional de Rosario, 18-19 de octubre de 2002. Se agradecen los valiosos comentarios que Daniel Azpiazu, María Agustina Briner y Mariano Nino realizaron a una versión preliminar de la misma y, naturalmente, se lo exime de cualquier responsabilidad en cuanto a los errores u omisiones existentes.

(1) (1) Azpiazu, D. (comp.): "Privatizaciones y poder económico. La consolidación de una sociedad excluyente", FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP, 2002.
(2) Cabe destacar que ello no ha sido privativo de la gestión gubernamental de Menem, sino que el gobierno de la Alianza contribuyó a convalidar o, incluso, fortalecer todo lo actuado en la materia durante el menemismo.
(3) El análisis se centrará fundamentalmente en la regulación tarifaria, quedando al margen otros aspectos regulatorios no menos relevantes como, por ejemplo, aquellos vinculados a la defensa de la competencia y del consumidor, o los relacionados con la regulación de la propiedad del capital de las empresas prestatarias, o las referidas a la universalidad de los servicios.
(4) Al respecto, cabe destacar que, según información del INDEC, entre 1993 y 2000, la productividad del trabajo en las empresas privatizadas que integran el panel de las 500 firmas más grandes del país (medida por la relación valor agregado por ocupado asalariado) se incrementó a una tasa anual acumulativa del 9,0%; ritmo de crecimiento que fue del 4,5% en el caso de las líderes no vinculadas con el programa privatizador. Dado que en el mismo período la remuneración media de los asalariados empleados en las compañías relacionadas con la política de privatizaciones se expandió a un ritmo promedio anual del 2,8%, tuvo lugar una caída cercana al 34% en la participación de los trabajadores en el valor agregado generado, de conjunto, por este subgrupo de firmas líderes (pasó del 21,3% al 14,1%). Véase INDEC: "Grandes empresas en la Argentina, 2000", 2002.
(5) Azpiazu, D.: "La industria argentina ante la privatización, la desregulación y la apertura asimétricas de la economía. La creciente polarización del poder económico", en Azpiazu, D. y Nochteff, H.: "El desarrollo ausente. Restricciones al desarrollo, neoconservadorismo y elite económica en la Argentina. Ensayos de economía política", FLACSO/Tesis-Norma, 1994.
(6) Para un tratamiento más detenido de estas cuestiones, consultar Azpiazu, D. y Schorr, M.: "Desempeño reciente y estructura del mercado gasífero argentino: asimetrías tarifarias, ganancias extraordinarias y concentración del capital", Documento de Trabajo Nro. 1 del Proyecto "Privatización y Regulación en la Economía Argentina", FLACSO-Sede Argentina, diciembre 2001.
(7) Ver, al respecto, American Chamber of Commerce: "Estudio de las tarifas telefónicas", Informe final (segunda versión), abril 1995, mimeo.
(8) Al respecto, consultar Abeles, M., Forcinito, K. y Schorr, M.: "El oligopolio telefónico frente a la liberalización del mercado. De la privatización de ENTel a la conformación de los grupos multimedia", FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP, 2001.