Julio Godio
Rebanadas de Realidad

Sumario

1. La VIII Reunión Ministerial de Comercio. La posición argentina

2. Las repercusiones políticas de la VIII Reunión en Argentina

3. Los cuellos de botella del Mercosur

1. La VIII Reunión Ministerial de Comercio. La posición argentina

El Mercosur se enfrenta a dos desafíos prioritarios simultáneamente: reestructurarse para lograr su relanzamiento, desarrollarse como bloque en las negociaciones de cara a la prevista puesta en marcha, en 2005, de la Asociación de Libre Comercio para las Américas (ALCA), terminar exitosamente el proceso de negociaciones con la Unión Europea (UE) para la firma, también en 2005, de un Acuerdo de Asociación con otras regiones y países.

El Mercosur negociará como bloque. Los tiempos se aceleran. 2004 será un año de grandes de duras negociaciones entre Mercosur con el ALCA y la UE de cara a 2005. El "Consenso de Buenos Aires", firmado el 16 de octubre de 2003 por los presidentes de Argentina, Néstor Kirchner, y de Brasil, Luis Inacio da Silva, da cuenta de las prioridades de estas negociaciones inminentes entre el Mercosur y el ALCA.

La VIII Reunión Ministerial de Comercio del ALCA, celebrada en Miami los días 19 y 20 de noviembre de 2003, que ha acordado negociar hacia el 2005 un acuerdo "limitado" y liberar las negociaciones bilaterales, por países, multi-bilaterales y "por bloques", indica que, por un lado estamos lejos de un sistema de libre comercio amplio, pero que, por otro, las redes negociaciones se siguen desarrollando. De ello da cuenta la Declaración Ministerial de esa reunión, que se adjunta en el anexo de este libro. Como se preveía desde el inicio de la propuesta ALCA en l994, no sería sencillo compatibilizar los intereses de 34 países con dimensiones, asimetrías y legislaciones de comercio exterior diferentes. Al mismo tiempo, para el bloque Mercosur el resultado de la Reunión Ministerial era importante en relación con definiciones internas, para lograr alcanzar la metas 2003- 2006, según las pautas que ya ha planteado Brasil con el "Programa para la consolidación de la unión aduanera y para el lanzamiento del Mercosur: Objetivo 2006".

Comentemos ahora sucintamente los resultados de la VIII Reunión. La Reunión culminó exitosamente, en tanto se logró un compromiso político que permite mantener en marcha el proceso ALCA, con el objetivo de concluir las negociaciones en enero de 2005, tal como estaba previsto. Ese compromiso tuvo dos actores principales: los EE.UU. y Brasil. Ahora se busca alcanzar un ALCA equilibrado - ya no se habla de amplitud, concepto incluido en Declaraciones anteriores - que fomente el crecimiento económico, la reducción de la pobreza, el desarrollo y la integración, a través de la liberalización del comercio. Se incorpora el concepto de flexibilidad, que permita tomar en cuenta las necesidades y sensibilidades de todos los países del continente.

Este acuerdo deberá tener en cuenta un tratamiento diferencial, acorde con las asimetrías en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías. La flexibilidad está dada por la posibilidad de que los países asuman niveles diferentes de compromiso en materia de desgravación arancelaria y de tratamiento nacional para inversiones extranjeras en el sector manufacturero y de servicios. Por lo tanto, se negociarán diferentes estándares de derechos y obligaciones.

Un conjunto común de derechos y obligaciones aplicables a todos los países, en las nueve áreas de negociación: acceso a mercados de bienes agrícolas e industriales, agricultura, servicios, inversiones, compras gubernamentales, defensa comercial, política de competencia, propiedad intelectual y solución de controversias. El contenido de este conjunto común será definido por los Viceministros de Comercio en una reunión del Comité de Negociaciones Comerciales, a realizarse en la primera semana de febrero de 2004.

Compromisos adicionales, a negociar por los países que así lo decidan, mediante un formato plurilateral. Quienes no integren inicialmente este esquema podrán participar de las negociaciones con carácter de observadores, pudiendo sumarse al grupo de países que negocien este acuerdo plurilateral en cualquier momento durante la negociación. En materia de acceso a mercados - bienes agrícolas e industriales, servicios, inversiones y compras gubernamentales (en este último caso, limitado a los países que acepten negociar compromisos de acceso a mercados en esta materia) - se acordó que las negociaciones se llevarán a cabo a un ritmo que permita concluir las mismas a fines de 2004.

En lo que respecta a diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías del Hemisferio se acordó el establecimiento de mecanismos que complementen y mejoren la posibilidad de tratamiento especial. Dichas medidas podrán contemplar, entre otras, asistencia técnica, medidas de transición - incluyendo períodos más largos para el cumplimiento de las obligaciones - y fondos compensatorios, destinados a la adaptación de los sectores productivos nacionales a las exigencias del mercado ampliado.

Asimismo, se acordó evaluar la posibilidad de establecer un Comité Permanente sobre la aplicación del tratamiento de las diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías, que integre la futura estructura institucional del Acuerdo ALCA.

En materia de transparencia y participación de la sociedad civil se acordó divulgar, como es práctica habitual en este proceso, la tercera versión de Borrador de Acuerdo ALCA y formular recomendaciones sobre los mecanismos aptos para ampliar el conocimiento sobre los debates que se llevan a cabo en el proceso.

Los Ministros participantes manifestaron, asimismo, su interés en la creación de un Comité Consultivo de la Sociedad Civil, que comenzaría a funcionar a partir de la entrada en vigencia del Acuerdo ALCA. Este Comité Consultivo estaría integrado, entre otros sectores interesados, por empresarios, académicos, sindicalistas, consumidores y organizaciones no gubernamentales. La organización y reglamento del mismo debería ser discutido por el Comité de Representantes Gubernamentales sobre la participación de la sociedad civil y el Comité Técnico de Asuntos Institucionales, para decisión final de los Ministros.

En lo que se refiere a la Secretaría Permanente del ALCA, se han presentado diez (10) ciudades como candidatas: Atlanta, Cancún, Chicago, Colorado Springs, Galveston, Houston, Miami, Panamá, Puerto España y Puebla. La decisión final será adoptada por los Ministros en su Novena Reunión, prevista para julio de 2004. Continúa así el complejo y tensionado proceso de discusión sobre el ALCA en las Américas. El breve comentario anterior sobre la Declaración de la VIII Reunión saca a luz que en el interior de la propuesta del ALCA subyacían dos grandes visiones de política economía distintas: una neoliberal y otra de tipo "neodesarrollista", la primera con epicentro en los EE.UU. y la segunda en Brasil. Argentina se a aliado con Brasil.

Esta contradicción político-ideológica se expresaba en la presión norteamericana para liberalizar los mercados, y la resistencia de muchos gobiernos de América Latina y el Caribe a aceptar la liberalización de servicios, compras gubernamentales, inversiones y propiedad intelectual. Los EEUU. se resistía (y resiste actualmente) a revisar su política de subsidios agrícolas. Era evidente que no se podría -luego de una década de neoliberalismo- repetir políticas de apertura unilateral.

Ahora, en el ALCA se ha mantenido la voluntad de continuar las negociaciones. Pero los estados no desean perder su autonomía y las movilizaciones de la sociedad civil, sindicatos y formaciones políticas progresistas "duras" indican que no será posible a los EE.UU. imponer las condiciones iniciales de 1994. El Mercosur parece unido y con capacidad de liderazgo "neodesarrollista". La "liebre neoliberal" tomó ventajas en la década de los noventa, porque expresaba mejor a la onda larga de la mundialización de la economía, pero la "tortuga neodesarrollista" ha demostrado su constancia y capacidad para obligar a desacelerar la marcha aperturista.

2. Las repercusiones políticas de la VIII Reunión en Argentina

Como hemos señalado, el gobierno argentino y el Mercosur como bloque apoyaron con entusiasmo la Declaración de la VIII Reunión. Como un comentario final, podemos decir que es importante relacionar esta postura de los países del Mercosur (aunque relativizando la posición de Uruguay, que persiste en buscar un acuerdo bilateral con los EE.UU., pero no desea romper el Mercosur) con la necesidad de ampliar los espacios de negociación para ganar tiempo y fortalecer el proceso de "profundización y relanzamiento" que los presidentes del Mercosur plantean para 2003-2006.

Es interesante destacar que en la escena política argentina las reacciones frente a la Declaración Ministerial han sido poco relevantes. Los partidos con representación parlamentaria -salvo Izquierda Unida, que tiene sólo 4 diputados- no emitieron ninguna posición formal. Lógicamente, se debe entender que el Partido Justicialista (PJ) no lo hizo, en tanto es el partido de gobierno. Pero tampoco hubo declaraciones de la UCR, del ARI, o del Partido Socialista, que se han manifestado durante los últimos meses contra el ALCA neoliberal. Estos silencios deben entenderse como aprobación de la actitud del gobierno argentino y aceptación de los resultados de la VIII Reunión. Tampoco hubo declaración de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), que durante 2002-2003 lideró las movilizaciones "anti-ALCA" en los marcos de las acciones del Foro Social Mundial de Porto Alegre. Este silencio d la CTA sólo es explicable por su actual acercamiento político con el gobierno del Presidente Kirchner. Indica un viraje de la dirección de la CTA hacia posiciones más pragmáticas frente al ALCA, en tanto esté adoptando formas "flexibles".

La única manifestación explícita en contrario a los acuerdos adoptados en la VIII Reunión ha sido la convocatoria a un plebiscito por parte del Pequeño Partido Comunista - Izquierda Unida, con la consigna "¡No al ALCA!". Estas fuerzas intentaron ocupar con la consulta popular el espacio que momentáneamente dejó el silencio de la CTA y de otras organizaciones sociales afines. La consulta popular se celebró el 20 de noviembre. El objetivo fue más amplio: "Contra el ALCA, la militarización y la deuda externa". Los organizadores fueron el PC, la IU y el Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos (vinculado al PC). Los organizadores informaron que habían participado más de 2 millones de personas,* pero debe suponerse que no participaron más de 100.000 personas en todo el país.

3. Los cuellos de botella del Mercosur

El 16 de diciembre, como hemos comentado en este artículo, se realizará en Montevideo una nueva Cumbre de Presidentes. Participará el ex-presidente argentino Eduardo Duhalde, flamante Presidente de la Comisión Permanente del Mercosur. Es previsible que acuerden en esta Cumbre Presidencial cambios institucionales y de organización del Mercosur.

Vale la pena, por lo tanto, analizar cuáles son los "cuellos de botella" políticos que afectan actualmente al Mercosur. Desde ya que el gran escenario económico de esos "cuellos de botella" está dado por el hecho de que el Mercosur sigue experimentando una fase de recesión económica. En consecuencia, se deben pensar los cambios políticos que se avecinan como herramientas para iniciar una fase de recuperación económica del Mercosur.

El Mercosur ha entrado, desde el 2000, en la etapa de "relanzamiento". A partir de 2003, al asumir en Brasil el nuevo gobierno del Partido de los Trabajadores (PT) y ocupar la Presidencia de la República Luis Ignacio "Lula" da Silva, y al vencer en Argentina el PJ en las elecciones nacionales y asumir la Presidencia de la República Néstor Kirchner, todo indica que el "relanzamiento" se acelerará. Ahora se lo denomina "profundización y relanzamiento". Esto implica una reforma en las estructuras político-institucionales del Mercosur para poder superar los "cuellos de botella" político- institucionales que hoy amenazan con frenar y hacer retroceder a este espacio de integración. Esta reforma se legitima como desarrollo del Protocolo de Ouro Preto de 1994, que da por finalizada la fase de "transición" (1991-1994).

Cuando el Mercosur fue fundado en 1991, la idea política principal de los cuatro gobiernos fundantes fue concentrar todo el poder en una institución: los Poderes Ejecutivos de los países miembros, con el objeto de garantizar en los subsiguientes diez años la centralidad en los sistemas de decisiones. Sin embargo, como hemos señalado, el "espíritu" institucional, tal como se expresó en el Tratado de Asunción en 1991, se fundaba en alcanzar una meta más compleja que la creación de un área de libre comercio. Esa meta era la constitución en el tiempo de un Mercado Común. Por eso, en su desarrollo el Mercosur, sin abandonar su estructura de poder básica, concentrada en el Grupo Mercado Común (GMC), buscó ir constituyendo instituciones de participación política. Esto conducía a incluir a los partidos y las organizaciones empresarias, sindicales y de la sociedad civil. También se favoreció la cooperación entre los países miembros en áreas vitales como las instituciones educativas y centros de producción de ciencia y tecnología. Con el objetivo de ir fortaleciendo su implantación en la subregión, se fue incorporando como socios a Chile y Bolivia. Estos países fueron consultados oficialmente sobre temas vitales e incorporados progresivamente a diversas reuniones interministeriales y a reuniones presidenciales. Desearía en este artículo plantear algunas ideas sobre lo que creo serán las preocupaciones principales de los Presidentes en su Cumbre de Montevideo.

En 2003 los "cuellos de botella" se definen por el impacto negativo que varios déficit producen sobre el funcionamiento político-institucional del Mercosur. El cuello de botella principal es que la antigua "forma de gobernar" al Mercosur a través de mecanismos interministeriales no permite crear instituciones políticas lo suficientemente fuertes y con capacidades para procesar las "líneas de fuerza" organizadas institucionalmente, que se originan en las políticas, la economía y la sociedad en cada uno de los países miembros. En 1991 se pensó en una forma de gobernar a un espacio de integración institucionalmente laxo, basado en sucesivos acuerdos y declaraciones que progresivamente iban canalizando en forma imperfecta y limitada a esas líneas de fuerza.

Ahora, en 2003, es necesario avanzar sobre el principio de "supranacionalidad", y plasmarlo en formas institucionales. Por lo tanto, el principal cuello de botella requiere ser superado reformando la arquitectura político-institucional del Mercosur, para constituir una nueva gobernabilidad: de un sistema de decisiones basados en las negociaciones interministeriales y las reuniones presidenciales, se requiere pasar a un sistema de gobierno estructurado sobre la base de crear una nueva pirámide de gobierno que instale entre las reuniones presidenciales y las instituciones de gestión económico-social una institución ejecutiva estable representativa de los estados. Esta institución debería ser similar a la de la Comisión Europea.

El primer paso ha sido dado al forma en 2003 la Comisión Ejecutiva Permanente (CEP) del Mercosur. Se trata de una Comisión compuesta por miembros estables, por cada país, representantes de los Estados y no de los gobiernos, propuestos por cada gobierno a los parlamentos nacionales y acordados con éstos. La CEP sería algo así como el Poder Ejecutivo del Mercosur. Se sigue el modelo de la Unión Europea, que como es sabido está presente desde que se creó el Mercosur, que fue pensado según el estadio de entonces de la Comunidad Económica Europea. Producida esa transformación institucional se podría mantener al Consejo del Mercado Común (CMC), que funciona a través de una agenda de reuniones de ministros. Pero articulando sus agendas con la CEP, quien canalizará sus resoluciones en las reuniones presidenciales. El Presidente de la CEP podría ser miembro estable del CMC, y formaría parte de su Órgano Ejecutivo, compuesto además por ministros de los países miembros. Participarían en el Organo Ejecutivo del CMC, en forma estable, los Ministros de Economía y Relaciones Exteriores de cada país miembro.

Sin duda que un buen funcionamiento de la relación entre el CMC y la CEP requiere reformular o suprimir al Grupo Mercado Común (GMC). Se podría mantener al GMC, pero ahora agregando comisiones especializadas por comisiones especializadas, presididas por Viceministros elegidos en el CMC según áreas específicas. El gobierno argentino propone la creación de la Comisión de Asuntos Productivos (CAP) buscando establecer un nuevo equilibrio con la Comisión de Comercio, como se plantea en un documento interno del Ministerio de Relaciones Exteriores argentino.

Se necesitará crear una Comisión de Coordinación de Políticas Macroeconómicas (CCPM), en los marcos del CMC. Se debería mantener dentro del CMC a los Subgrupos de Trabajo (SGT). Algunas de las instituciones agrupadas como "otras" en la estructura del Mercosur, que son "comisiones ad hoc", deberían ser transformadas en comisiones (como por ejemplo, Ciencia, Tecnología y Educación) o ser subsumidas en la CAP (por ejemplo, el grupo ad hoc de Desarrollo Regional pasaría a ser componente central de CCPM bajo la modalidad de políticas de desarrollo regional y de fondos estructurales.

Sin duda, estamos planteando en forma esquemática reformas para fortalecer institucionalmente al Mercosur y dotarlo de capacidades para poder aplicar políticas de desarrollo y de cohesión supranacionales. Pero para cerrar la reforma institucional se requeriría crear otra institución político- institucional que solidifique a la reforma: se trata de establecer el Parlamento Común o Comunitario del Mercosur (PCM). Hasta ahora sólo existe la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), un órgano de "cooperación política" del CMC. Se trata de crear una institución unicameral de consulta inicial obligatoria que alcance en el tiempo capacidades legislativas, con diputados electos directamente por los ciudadanos y ciudadanas de los países miembros, de acuerdo al principio general de equilibrio en la representación para garantizar el no-hegemonismo político entre los países miembros.

Tal meta política debería ser alcanzada a través de fases intermedias hacia la realización de la plena participación de la ciudadanía de los países. El Congreso Nacional de Brasil, a través de los miembros de la representación brasileña en la CPC, ya ha preparado en 2003 un proyecto de creación de un Parlamento do Mercosul. Este documento está siendo analizado en forma conjunta con representantes parlamentarios de la Unión Europea.

Pero entonces, ¿qué entidad supranacional se debería constituir a partir del Tratado de Asunción y el Protocolo de Ouro Preto? Lógicamente, se constituiría una entidad político-institucional supranacional más avanzada y compleja que la gobernabilidad establecida en Ouro Preto. Está claro que ningún gobierno, con razón, propondría instituir un "estado federal". Se trata en cambio de instituir una "Comunidad Mercosur", que crea una entidad supranacional procediendo simultáneamente a ampliar la estructura político-institucional y fomentar las relaciones recíprocas y la "comunidad de intereses" entre las comunidades (sociedades) nacionales. La creación de una "Comunidad Mercosur" necesariamente legitima la necesidad de institucionalizar el Tribunal Permanente de Solución de Controversias, creado por el Protocolo de Olivos (2002).

También para garantizar la base social de sustentación social del Mercosur es necesario ampliar las capacidades del actual Foro Consultivo Económico-Social (FCES), cuya función debería alcanzar el nivel de institución de consulta obligatoria y vinculante y de iniciativa frente a CMC y CPC. El FCES y sus secciones nacionales son instituciones claves para canalizar los intereses de las organizaciones de empresarias, sindicales y de actividades diversas (organizadas estas últimas en diversas ONG's y en otras instituciones) para construir cohesión social.

¿Hasta qué punto llegarán los Presidentes en la reforma política del Mercosur? Todo parece indicar que analizarán todos los temas que hemos planteado aquí (y otros) y que abrirán una fase de elaboración conjunta de propuestas institucionales para acordar durante el primer semestre de 2004.

* Julio Godio es Director del Instituto del Mundo del Trabajo (IMT)

El presente material se publica por gentileza del Estudio Cuartango.